各區、縣人民政府，市政府各委、辦、局：
市商務委制訂的《上海市食用農產品批發和零售市場發展規劃（2013年-2020年）》已經市政府同意，現轉發給你們，請認真按照執行。
上海市人民政府辦公廳
2013年8月16日
上海市食用農產品批發和零售市場發展規劃（2013年-2020年）
為加快推進本市食用農產品流通體系建設，引導和促進食用農產品批發和零售市場健康發展，保障食用農產品市場供應，方便人民群眾生產和生活，依據《國內貿易發展“十二五”規劃》、《上海市城市總體規劃（1999年-2020年）》、《上海市國民經濟和社會發展第十二個五年規劃綱要》、《上海建設國際貿易中心“十二五”規劃》、《上海商業“十二五”發展規劃》和《上海市菜市場布局規劃綱要（2006-2020年）》，編制本規劃。
一、發展現狀
（一）國內外食用農產品流通的發展現狀
國外食用農產品流通經過上百年的演變，已基本建立一整套健全的運行和管理體系。根據各個國家和地區農業生產條件和商品流通業發展形態發展水平等差異，大致形成了三種模式：一種是北美模式，以美國、加拿大為代表，實現生產與零售的直接對接，流通環節少、渠道短、效率高，但我國食用農產品小生產和大市場的矛盾還比較突出，不具備這樣的發展條件。另一種是歐洲模式，以法國、荷蘭為代表，批發市場與超市直銷同步發展、錯位經營，最突出的特點是聯合拍賣，前提是進入批發市場交易的食用農產品實行標準化、規格化和包裝化。再一種是東亞模式，以日本、韓國和中國臺灣為代表，批發市場為農產品流通的主渠道，交易和管理規范化、法制化、組織化、現代化程度較高，比較符合我國食用農產品生產與流通的現狀。
我國的食用農產品生產與流通規模化和組織化程度還比較低，食用農產品批發市場在農產品流通體系中發揮重要作用。改革開放以來，隨著工業化、城鎮化的快速發展，國內食用農產品批發市場大型化、規模化的趨勢明顯，市場集中度逐步提高，出現了一批具有全國性、跨區域的大型批發市場，但總體市場體系規劃和建設水平較低。北京、深圳、天津等地近年來十分重視食用農產品市場體系建設，取得了明顯效果。如北京市9個大型農產品批發市場，不僅保障了首都市場供應，還輻射和帶動了整個華北地區農產品流通，同時規劃到2020年，形成全市覆蓋、連鎖經營、組織化程度較高的農產品市場體系。深圳市食用農產品市場體系建設依托國資控股的深圳市農產品股份有限公司，不僅主導本地市場，而且在全國21個城市投資經營管理32個大型農產品批發市場，形成了全國性農產品流通網絡。天津也正在規劃建設總面積達6000畝，以食用農產品批發及其配套設施為主體的農產品物流園。
（二）本市食用農產品批發和零售市場的發展現狀
本市食用農產品批發和零售市場體系以各級批發市場和菜市場為主導，以農超對接和直銷配送等新型模式為補充，在服務農業生產、促進農產品流通、滿足居民消費、保障食品安全等方面起到了重要作用，總體發展居于全國前列。
一是批發市場交易規模穩步發展。本市已初步形成了以中心批發市場為核心、區域性批發市場為骨干、專業性批發市場為補充的網絡體系。截至2012年底，全市工商注冊登記的批發市場51個，總面積250萬平方米，年交易量1000萬噸，約占全市食用農產品消費總量的70%。江橋、上農批、江楊等3個批發市場年交易額均達到100億元左右，承載了本市約90%的外省市進滬食用農產品批發環節交易量，在穩定保障市場供應中發揮了重要作用。40個區域批發市場實現了集中購銷、區域分撥、品種組合等功能。8個專業批發市場發揮了行業集聚和專業服務的優勢。
二是零售市場消費業態多樣。截至2012年底，本市已建成標準化菜市場880家，約占本市菜市場總量的90%，年銷售食用農產品650萬噸，成為食用農產品零售的主渠道。連鎖超市網點2768家，其中標準超市2574家，大型超市194家。大型超市賣場和約55%的標準超市經營食用農產品。同時，本市微型菜市場、生鮮超市、社區菜店、網上菜市場、限時菜市場、周末蔬菜直供點等多種經營方式也快速發展。
三是市場管理水平明顯提升。本市食用農產品批發市場加快冷鏈物流、食品安全可追溯、安全監控、廢棄物處理、檢測設備等方面的建設和改造，提高市場交易、儲存、安全、服務的現代化水平,對增加農民收入、帶動經濟發展、保證“菜籃子”供應發揮了積極作用。標準化菜市場在設施改造、管理規范、環境整潔、滿足需求等方面不斷提升，其他零售業態協調發展，互為補充。本市食品安全追溯系統的逐步建立，提高了市民對食品安全的信心。
本市食用農產品批發和零售市場也存在著不足和差距。一是批發市場設施規模和管理水平較低，與發達國家和城市相比有差距。二是菜市場布局規劃落后于本市城鎮化發展速度，菜市場規劃用地和設施隨意改變現象時有發生。三是經營從業者組織化程度較低，部分從業者缺乏誠信經營理念和長遠經營戰略。
（三）本市食用農產品批發和零售市場發展面臨的挑戰
近年來，國務院出臺《關于深化流通體制改革加快流通產業發展的意見》等文件，對統籌規劃農產品市場流通網絡布局、加強農產品批發市場建設、完善農產品零售市場布局等提出了明確要求，為推動本市食用農產品批發和零售市場轉型發展提供了政策保障。隨著上海國際貿易中心建設加快推進和本市樞紐型、功能性、網絡化城市交通基礎設施的逐步完善，也為食用農產品批發和零售市場的資源整合和規劃新建創造了條件。但與此同時，也面臨著以下五個方面的挑戰：
一是生產供應自給率低。本市食用農產品消費需求隨人口呈剛性增長，本地生產供應量占比較低，70%以上的貨源是由外省市提供，建立與之相適應的大市場、大流通體系和應急機制任務繁重。
二是消費需求多樣化明顯。呈現出供應對象層次多、不同群體消費水平差異大的特點，保障各方消費需求的壓力逐漸加大。
三是穩定均衡供應難度加大。食用農產品特別是蔬菜的產量和運輸受災害性天氣、季節變化、節日需求上升等因素影響，容易出現階段性貨源短缺，市場調控難度增加。
四是價格受市場因素影響大。國內外食用農產品價格波動對本市食用農產品市場的影響逐漸加大，增加了保障本市食用農產品市場貨源充足和價格基本穩定的復雜性。
五是食品安全存在隱患。食用農產品生產源頭和流通環節規模化、規范化、管理化水平不高，仍存在安全隱患。
二、指導思想、基本原則和發展目標
（一）指導思想
堅持創新驅動、轉型發展，以民生需求為導向，確保本市食用農產品供應充足、安全和價格基本穩定。立足于構建大市場、大流通、公益性的食用農產品市場體系，按照“政府主導、統籌規劃、合理布局、扶優劣汰”的要求，突出以國有經濟為主導，確立食用農產品批發和零售市場城市基礎性公共設施地位，納入城市總體發展規劃。構筑與上海國際化大都市發展相適應的食用農產品的市場體系,逐步形成布局合理、流通效率高、方便市民生活、食品質量安全有保障的市場格局。
（二）基本原則
1.堅持總體規劃與分步實施相結合。推進本市食用農產品流通體系建設，是一個長期、逐步的過程。要尊重市場規律，科學規劃和選址，引導各級市場合理布局。統一規劃，穩步實施，有序推進，實現平穩過渡和轉型發展相統一。既高標準、高起點，又尊重事實、循序漸進，對食用農產品在長期流通過程中形成的貨源、客源流向進行科學引導，確保平穩過渡。
2.堅持政府主導與市場調控相結合。通過國有企業主導食用農產品批發和零售市場建設。市政府重點抓好規劃以及中心批發市場的建設，區縣政府重點落實區域批發市場和標準化菜市場的規劃和建設。堅持市場配置資源的基礎性作用，鼓勵國內外行業領軍企業參與市場經營，營造公平、公正、公開的市場環境。堅持建設標準，加大工作力度，持之以恒地推進標準化菜市場建設。
3.堅持存量調整與規劃新建相結合。根據布局規劃，加快健全覆蓋全市、布局合理、流轉順暢、競爭有序的食用農產品流通網絡。對存量食用農產品批發和零售市場進行整合提升，并規劃新建與上海城市發展和滿足市民消費需求相適應的批發和零售市場。
4.堅持穩定自給與市外供應相結合。在鞏固本市地產食用農產品自給率的基礎上，鼓勵農產品產銷對接、訂單農業發展，支持本市食用農產品批發市場在全國農產品主產區建立生產基地，形成穩定的供應關系。引導食用農產品批發市場向農產品生產加工、物流配送和零售網點一體化經營方向發展。
5.堅持規范經營與適度競爭相結合。優化經營主體，鼓勵規模化、專業化、公司化經營，鼓勵農超對接、直接配送，不斷提升批發和零售市場經營管理水平和服務市民的能力。進一步規范市場經營，提高行業集中化和組織化程度，加強市場經營者誠信體系建設。同時，加強監管，引導差異化經營，適度競爭。
（三）發展目標
構建廣覆蓋、低成本、高效率的中心批發市場、區域批發市場、專業批發市場等食用農產品批發市場體系，發展標準化菜市場、生鮮超市、社區菜店、網上菜市場、限時菜市場、周末蔬菜直供點等多樣化的零售市場體系。用5-7年時間，全市規劃建設15個食用農產品批發市場，其中包括2個中心批發市場、1個糧食專業批發市場、2個水產專業批發市場、10個區域批發市場，1500個標準化菜市場。
三、具體布局
（一）中心批發市場
中心批發市場在食用農產品體系中發揮核心作用。本市重點建設“一主一副”兩個中心批發市場，即重點建設本市“西郊國際農產品中心批發市場”，作為主中心批發市場，發揮其在本市糧食、蔬菜、肉類、水果、水產品等食用農產品商品流通、貨物集散、信息發布、價格形成等方面的主導作用。
規劃建設“新上海農產品中心批發市場”（暫定），作為本市副中心批發市場，替代目前的上海農產品中心批發市場功能，發揮其毗鄰海港、空港、外高橋保稅區的區位優勢，保障本市食用農產品的均衡供給。
（二）區域批發市場
區域批發市場是連結中心批發市場和零售市場的重要環節，同時承擔著本地蔬菜的集中購銷任務。建設好上下端功能銜接的區域批發市場，對食用農產品合理流向、減少流通環節和流通成本、平穩物價至關重要。通過減少數量和提升能級,將本市現有約40個食用農產品區域批發市場逐步調整到10個左右。
中心城區不設置區域批發市場。非中心城區根據市場發展基礎和城市需求,綜合考慮人口規模、交通便利和有利平抑物價等因素，在10公里半徑內不重復設置。具體是：寶山、嘉定、奉賢、松江、青浦等區各設置1個，閔行區設置2個，浦東新區設置2-3個，金山區、崇明縣根據實際需求設置。在具體布局上，各區（縣）結合各自城鎮發展規劃，在穩定現有農產品批發市場的基礎上，逐步實施農產品批發市場調整和提升。
區域批發市場單個規劃用地100畝左右，采用專業化市場經營團隊，形成完善的市場管理制度。逐步建設信息化管理系統、食用農產品安全追溯系統和電子化結算系統，持續提升市場交易食用農產品的品質、品牌、品種，達到區域分隔清晰、冷鏈設施齊備、垃圾無害化處理等目標，保持市場的良好經營秩序。
（三）專業批發市場
1.糧食批發市場。在外高橋糧食物流園區內，建設國家級上海糧食批發市場。目前，外高橋糧食園區已形成港口接駁、糧食倉儲、食用油加工、面粉加工、內河轉運等完整功能，并正在疏通內河航道，爭取鐵路直達，具備建設國家級糧食市場的必要條件。重點發揮良友集團糧食收購、加工、儲存、分銷網絡優勢，鼓勵其上控糧源、中控物流、下控渠道，在流通中穩定上海市場，發展長三角客戶群，建成國家級上海糧食中心批發市場。
2.水產批發市場。在東方國際水產城和江陽水產市場建設兩個專業水產品批發市場，分別以經營冰鮮和活鮮水產為主。東方國際水產城已形成地理位置、硬件設備、市場交易空間的綜合優勢。江陽水產市場通過完善布局，引導貨源流向，滿足市民對水產品的需求。同時，利用正規劃建設的長興橫沙漁港、臨港地區漁港的漁業資源，發展水產貿易。
3.活禽批發市場。本市不設置活禽專業批發市場，在本市原有的浦西（滬淮）、浦東（上農批）兩個批發市場內，從既嚴格落實城市公共衛生安全和動物防疫要求，又適當考慮市民實際消費習慣的角度出發，有條件開放活禽交易，暫時保留2個批發市場活禽交易功能。通過提高門檻、加強管理、季節限制、引導調整等措施，逐步取消活禽的市場銷售和宰殺，逐步減少活禽批發市場。
（四）標準化菜市場
按照本市2700萬食用農產品消費人口、平均每個營業面積1500平方米標準化菜市場覆蓋2萬人計算，全市約需1350個標準化菜市場，目前僅880個。不足部分，由區縣按照人口比例配置，并隨人口增長相應增加布點數量。預計到2020年，本市食用農產品消費人口將接近3000萬人，標準化菜市場建設實現與人口增長同步，達到1500個。
四、重點任務
根據規劃，在市政府的領導下，各區縣、各有關部門按照各自職責，協同配合，分級實施。市有關部門抓緊完善相關政策法規和標準。各區縣政府結合本規劃和區域城鎮建設規劃，制訂本區域范圍內的實施計劃，并切實加強組織領導。
（一）整合本市食用農產品批發市場資源
發揮市場配置資源的基礎性作用，推進食用農產品批發市場的重組，提升規模化、組織化、規范化水平，切實保障農產品穩定、均衡、安全供給，提高政府對農產品市場的調控能力。重點建設兩個食用農產品中心批發市場，承擔本市農產品的商品集散、供需平衡、價格形成、信息發布等功能。加快推進西郊國際的后續項目建設，提高其在本市食用農產品批發環節交易量的比重。基本建成新上農批市場，并投入使用。
（二）加強食用農產品批發市場配套設施建設
支持批發市場用地需求以及必要的配套設施用地。建立綜合性農產品現代流通服務信息平臺，加快建設食用農產品安全追溯系統、電子化結算系統和市場管理系統。以品牌化、規格化、包裝化為基礎，規范食用農產品交易方式。應用冷鏈儲藏運輸、進出貨分離、區域分段管理、無害化處理等技術，保持市場的良好經營秩序。完善市場的消防安全和環保制度，確保相應設施正常運行。采用專業化市場經營團隊，形成完善的市場管理規則。
（三）提高食用農產品批發市場管理水平
充分發揮具有豐富行業資源和優秀管理團隊的專業農產品經營公司作用，依托其專業化經營優勢，形成經營管理的標桿和引導力。通過收購兼并、人才培訓、連鎖經營等多種途徑，進一步做大做強國有專業經營公司，通過專業化培訓，加快培育和儲備專業人才，形成若干在國內外有競爭力的品牌企業，運用控股、參股、管理輸出等多形式，發揮在經營管理中的骨干作用。經過幾年努力，逐步實現食用農產品流通從傳統市場向現代市場的轉變。
（四）推進標準化菜市場建設和管理
全面實施《上海市標準化菜市場管理辦法》，圍繞衛生、安全等關鍵環節，從嚴制訂標準，從嚴執法監管，建立健全食品安全追溯體系，切實發揮以標準管理扶優劣汰、規范市場的作用。在本市舊區改造和新建大型居民社區，加大標準化菜市場配套建設力度。相關區縣政府增加投入，強化規劃布點執行力，完善蔬菜應急保障供應實施細則，推進標準化菜市場二次改造和公益性建設，持續有計劃地進行改造提升，加快引進專業合作社和專業經營團隊，提高具有法人資質經營者比重，加快食品安全追溯系統建設，明確菜市場經營者和攤位從業者的食品安全責任，形成政府與企業之間的良性互動和工作合力。支持生鮮超市等食用農產品零售市場建設，滿足市民不同消費需求。
（五）提升食用農產品的流通服務能級
加快完善食用農產品市場的信息、結算和價格形成機制。加快農產品電子商務發展，滿足市民網絡購物需求。推動食用農產品城市共同配送體系建設。繼續推動農批對接、農超對接、農標對接、農校對接、農餐對接等新型業態。重點推進批發市場和菜市場環境改善，加強市場環境管理，建立專門的廢棄物回收處理站和垃圾分類站，提高垃圾、污水有效處理和合理利用。
（六）推進以國有經濟為主的多元化市場投資和經營
支持食用農產品批發和零售市場的市場所有權和經營權分離。市場投資主體以地方國有經濟為主導，市場經營主體可以多元化。國有經濟可以采用政府投資、國有企業投資、公益機構投資等多種形式，加強政府對市場的控制力和市場經營決策的話語權。加快完善對市場經營的績效考核和獎勵機制，增加市場經營活力。
五、保障措施
（一）加強相關法規制度建設
借鑒發達國家和城市的經驗，按照法定程序，加快出臺保障本市食用農產品批發和零售市場健康發展的地方性法規及政策，明確食用農產品批發和零售市場體系定位，將食用農產品市場的建設管理納入法制化、規范化的軌道。規范市場設置標準，明確政府職責、市場管理者和場內經營者職責。充分發揮行業協會的作用，促進行業自律管理。
（二）加快完善促進政策措施
市、區（縣）政府加大政策支持與財政支持力度。進一步落實食用農產品降低流通費用提高流通效率的政策。對食用農產品批發市場的市場交易服務費、攤位租賃服務費等收費，列入政府定價目錄，實行政府指導價管理。對納入規劃的批發市場用地供應予以保障，鼓勵利用舊廠房、閑置倉庫等存量建設用地建設符合規劃的食用農產品批發市場，所在區域有工業用地成交價格的，可在參照市場地價水平、所在區域基準地價和工業用地最低標準等基礎上，綜合確定出讓地價。可采取土地出讓、土地租賃等方式供地，同時明確土地供應后，不得擅自改變用途從事商業房地產開發。按照規定對食用農產品批發市場免征房產稅、城鎮土地使用稅，實行用電用氣與工業同價。探索建立政府投融資平臺對食用農產品批發市場進行投資控股。
（三）建立規劃落實聯動機制
加強本市食用農產品批發和零售市場發展規劃與各項其他規劃的銜接，加強市、區（縣）食用農產品批發和零售市場規劃的銜接。推動各區（縣）根據市級規劃的基本框架，結合實際，制訂和落實本區域內的批發和零售市場規劃。規范和引導區域批發市場和菜市場建設，避免重復和過度建設，加強信息溝通，做好食用農產品市場的信息收集、分析和研判工作。
（四）加快食用農產品流通人才培養
依靠人員培訓、人才引進、人才結構調整等手段，加快食用農產品流通人才隊伍建設。通過培訓和市場機制，加快提高食用農產品批發和零售從業者的職業道德和經營水平。指導商業職業學校設置相關專業，借助本市專業經營公司的行業經驗，加快培育和儲備食用農產品流通專業人才。
上海市商務委員會
2013年8月16日
市商務委制訂的《上海市食用農產品批發和零售市場發展規劃（2013年-2020年）》已經市政府同意，現轉發給你們，請認真按照執行。
上海市人民政府辦公廳
2013年8月16日
上海市食用農產品批發和零售市場發展規劃（2013年-2020年）
為加快推進本市食用農產品流通體系建設，引導和促進食用農產品批發和零售市場健康發展，保障食用農產品市場供應，方便人民群眾生產和生活，依據《國內貿易發展“十二五”規劃》、《上海市城市總體規劃（1999年-2020年）》、《上海市國民經濟和社會發展第十二個五年規劃綱要》、《上海建設國際貿易中心“十二五”規劃》、《上海商業“十二五”發展規劃》和《上海市菜市場布局規劃綱要（2006-2020年）》，編制本規劃。
一、發展現狀
（一）國內外食用農產品流通的發展現狀
國外食用農產品流通經過上百年的演變，已基本建立一整套健全的運行和管理體系。根據各個國家和地區農業生產條件和商品流通業發展形態發展水平等差異，大致形成了三種模式：一種是北美模式，以美國、加拿大為代表，實現生產與零售的直接對接，流通環節少、渠道短、效率高，但我國食用農產品小生產和大市場的矛盾還比較突出，不具備這樣的發展條件。另一種是歐洲模式，以法國、荷蘭為代表，批發市場與超市直銷同步發展、錯位經營，最突出的特點是聯合拍賣，前提是進入批發市場交易的食用農產品實行標準化、規格化和包裝化。再一種是東亞模式，以日本、韓國和中國臺灣為代表，批發市場為農產品流通的主渠道，交易和管理規范化、法制化、組織化、現代化程度較高，比較符合我國食用農產品生產與流通的現狀。
我國的食用農產品生產與流通規模化和組織化程度還比較低，食用農產品批發市場在農產品流通體系中發揮重要作用。改革開放以來，隨著工業化、城鎮化的快速發展，國內食用農產品批發市場大型化、規模化的趨勢明顯，市場集中度逐步提高，出現了一批具有全國性、跨區域的大型批發市場，但總體市場體系規劃和建設水平較低。北京、深圳、天津等地近年來十分重視食用農產品市場體系建設，取得了明顯效果。如北京市9個大型農產品批發市場，不僅保障了首都市場供應，還輻射和帶動了整個華北地區農產品流通，同時規劃到2020年，形成全市覆蓋、連鎖經營、組織化程度較高的農產品市場體系。深圳市食用農產品市場體系建設依托國資控股的深圳市農產品股份有限公司，不僅主導本地市場，而且在全國21個城市投資經營管理32個大型農產品批發市場，形成了全國性農產品流通網絡。天津也正在規劃建設總面積達6000畝，以食用農產品批發及其配套設施為主體的農產品物流園。
（二）本市食用農產品批發和零售市場的發展現狀
本市食用農產品批發和零售市場體系以各級批發市場和菜市場為主導，以農超對接和直銷配送等新型模式為補充，在服務農業生產、促進農產品流通、滿足居民消費、保障食品安全等方面起到了重要作用，總體發展居于全國前列。
一是批發市場交易規模穩步發展。本市已初步形成了以中心批發市場為核心、區域性批發市場為骨干、專業性批發市場為補充的網絡體系。截至2012年底，全市工商注冊登記的批發市場51個，總面積250萬平方米，年交易量1000萬噸，約占全市食用農產品消費總量的70%。江橋、上農批、江楊等3個批發市場年交易額均達到100億元左右，承載了本市約90%的外省市進滬食用農產品批發環節交易量，在穩定保障市場供應中發揮了重要作用。40個區域批發市場實現了集中購銷、區域分撥、品種組合等功能。8個專業批發市場發揮了行業集聚和專業服務的優勢。
二是零售市場消費業態多樣。截至2012年底，本市已建成標準化菜市場880家，約占本市菜市場總量的90%，年銷售食用農產品650萬噸，成為食用農產品零售的主渠道。連鎖超市網點2768家，其中標準超市2574家，大型超市194家。大型超市賣場和約55%的標準超市經營食用農產品。同時，本市微型菜市場、生鮮超市、社區菜店、網上菜市場、限時菜市場、周末蔬菜直供點等多種經營方式也快速發展。
三是市場管理水平明顯提升。本市食用農產品批發市場加快冷鏈物流、食品安全可追溯、安全監控、廢棄物處理、檢測設備等方面的建設和改造，提高市場交易、儲存、安全、服務的現代化水平,對增加農民收入、帶動經濟發展、保證“菜籃子”供應發揮了積極作用。標準化菜市場在設施改造、管理規范、環境整潔、滿足需求等方面不斷提升，其他零售業態協調發展，互為補充。本市食品安全追溯系統的逐步建立，提高了市民對食品安全的信心。
本市食用農產品批發和零售市場也存在著不足和差距。一是批發市場設施規模和管理水平較低，與發達國家和城市相比有差距。二是菜市場布局規劃落后于本市城鎮化發展速度，菜市場規劃用地和設施隨意改變現象時有發生。三是經營從業者組織化程度較低，部分從業者缺乏誠信經營理念和長遠經營戰略。
（三）本市食用農產品批發和零售市場發展面臨的挑戰
近年來，國務院出臺《關于深化流通體制改革加快流通產業發展的意見》等文件，對統籌規劃農產品市場流通網絡布局、加強農產品批發市場建設、完善農產品零售市場布局等提出了明確要求，為推動本市食用農產品批發和零售市場轉型發展提供了政策保障。隨著上海國際貿易中心建設加快推進和本市樞紐型、功能性、網絡化城市交通基礎設施的逐步完善，也為食用農產品批發和零售市場的資源整合和規劃新建創造了條件。但與此同時，也面臨著以下五個方面的挑戰：
一是生產供應自給率低。本市食用農產品消費需求隨人口呈剛性增長，本地生產供應量占比較低，70%以上的貨源是由外省市提供，建立與之相適應的大市場、大流通體系和應急機制任務繁重。
二是消費需求多樣化明顯。呈現出供應對象層次多、不同群體消費水平差異大的特點，保障各方消費需求的壓力逐漸加大。
三是穩定均衡供應難度加大。食用農產品特別是蔬菜的產量和運輸受災害性天氣、季節變化、節日需求上升等因素影響，容易出現階段性貨源短缺，市場調控難度增加。
四是價格受市場因素影響大。國內外食用農產品價格波動對本市食用農產品市場的影響逐漸加大，增加了保障本市食用農產品市場貨源充足和價格基本穩定的復雜性。
五是食品安全存在隱患。食用農產品生產源頭和流通環節規模化、規范化、管理化水平不高，仍存在安全隱患。
二、指導思想、基本原則和發展目標
（一）指導思想
堅持創新驅動、轉型發展，以民生需求為導向，確保本市食用農產品供應充足、安全和價格基本穩定。立足于構建大市場、大流通、公益性的食用農產品市場體系，按照“政府主導、統籌規劃、合理布局、扶優劣汰”的要求，突出以國有經濟為主導，確立食用農產品批發和零售市場城市基礎性公共設施地位，納入城市總體發展規劃。構筑與上海國際化大都市發展相適應的食用農產品的市場體系,逐步形成布局合理、流通效率高、方便市民生活、食品質量安全有保障的市場格局。
（二）基本原則
1.堅持總體規劃與分步實施相結合。推進本市食用農產品流通體系建設，是一個長期、逐步的過程。要尊重市場規律，科學規劃和選址，引導各級市場合理布局。統一規劃，穩步實施，有序推進，實現平穩過渡和轉型發展相統一。既高標準、高起點，又尊重事實、循序漸進，對食用農產品在長期流通過程中形成的貨源、客源流向進行科學引導，確保平穩過渡。
2.堅持政府主導與市場調控相結合。通過國有企業主導食用農產品批發和零售市場建設。市政府重點抓好規劃以及中心批發市場的建設，區縣政府重點落實區域批發市場和標準化菜市場的規劃和建設。堅持市場配置資源的基礎性作用，鼓勵國內外行業領軍企業參與市場經營，營造公平、公正、公開的市場環境。堅持建設標準，加大工作力度，持之以恒地推進標準化菜市場建設。
3.堅持存量調整與規劃新建相結合。根據布局規劃，加快健全覆蓋全市、布局合理、流轉順暢、競爭有序的食用農產品流通網絡。對存量食用農產品批發和零售市場進行整合提升，并規劃新建與上海城市發展和滿足市民消費需求相適應的批發和零售市場。
4.堅持穩定自給與市外供應相結合。在鞏固本市地產食用農產品自給率的基礎上，鼓勵農產品產銷對接、訂單農業發展，支持本市食用農產品批發市場在全國農產品主產區建立生產基地，形成穩定的供應關系。引導食用農產品批發市場向農產品生產加工、物流配送和零售網點一體化經營方向發展。
5.堅持規范經營與適度競爭相結合。優化經營主體，鼓勵規模化、專業化、公司化經營，鼓勵農超對接、直接配送，不斷提升批發和零售市場經營管理水平和服務市民的能力。進一步規范市場經營，提高行業集中化和組織化程度，加強市場經營者誠信體系建設。同時，加強監管，引導差異化經營，適度競爭。
（三）發展目標
構建廣覆蓋、低成本、高效率的中心批發市場、區域批發市場、專業批發市場等食用農產品批發市場體系，發展標準化菜市場、生鮮超市、社區菜店、網上菜市場、限時菜市場、周末蔬菜直供點等多樣化的零售市場體系。用5-7年時間，全市規劃建設15個食用農產品批發市場，其中包括2個中心批發市場、1個糧食專業批發市場、2個水產專業批發市場、10個區域批發市場，1500個標準化菜市場。
三、具體布局
（一）中心批發市場
中心批發市場在食用農產品體系中發揮核心作用。本市重點建設“一主一副”兩個中心批發市場，即重點建設本市“西郊國際農產品中心批發市場”，作為主中心批發市場，發揮其在本市糧食、蔬菜、肉類、水果、水產品等食用農產品商品流通、貨物集散、信息發布、價格形成等方面的主導作用。
規劃建設“新上海農產品中心批發市場”（暫定），作為本市副中心批發市場，替代目前的上海農產品中心批發市場功能，發揮其毗鄰海港、空港、外高橋保稅區的區位優勢，保障本市食用農產品的均衡供給。
（二）區域批發市場
區域批發市場是連結中心批發市場和零售市場的重要環節，同時承擔著本地蔬菜的集中購銷任務。建設好上下端功能銜接的區域批發市場，對食用農產品合理流向、減少流通環節和流通成本、平穩物價至關重要。通過減少數量和提升能級,將本市現有約40個食用農產品區域批發市場逐步調整到10個左右。
中心城區不設置區域批發市場。非中心城區根據市場發展基礎和城市需求,綜合考慮人口規模、交通便利和有利平抑物價等因素，在10公里半徑內不重復設置。具體是：寶山、嘉定、奉賢、松江、青浦等區各設置1個，閔行區設置2個，浦東新區設置2-3個，金山區、崇明縣根據實際需求設置。在具體布局上，各區（縣）結合各自城鎮發展規劃，在穩定現有農產品批發市場的基礎上，逐步實施農產品批發市場調整和提升。
區域批發市場單個規劃用地100畝左右，采用專業化市場經營團隊，形成完善的市場管理制度。逐步建設信息化管理系統、食用農產品安全追溯系統和電子化結算系統，持續提升市場交易食用農產品的品質、品牌、品種，達到區域分隔清晰、冷鏈設施齊備、垃圾無害化處理等目標，保持市場的良好經營秩序。
（三）專業批發市場
1.糧食批發市場。在外高橋糧食物流園區內，建設國家級上海糧食批發市場。目前，外高橋糧食園區已形成港口接駁、糧食倉儲、食用油加工、面粉加工、內河轉運等完整功能，并正在疏通內河航道，爭取鐵路直達，具備建設國家級糧食市場的必要條件。重點發揮良友集團糧食收購、加工、儲存、分銷網絡優勢，鼓勵其上控糧源、中控物流、下控渠道，在流通中穩定上海市場，發展長三角客戶群，建成國家級上海糧食中心批發市場。
2.水產批發市場。在東方國際水產城和江陽水產市場建設兩個專業水產品批發市場，分別以經營冰鮮和活鮮水產為主。東方國際水產城已形成地理位置、硬件設備、市場交易空間的綜合優勢。江陽水產市場通過完善布局，引導貨源流向，滿足市民對水產品的需求。同時，利用正規劃建設的長興橫沙漁港、臨港地區漁港的漁業資源，發展水產貿易。
3.活禽批發市場。本市不設置活禽專業批發市場，在本市原有的浦西（滬淮）、浦東（上農批）兩個批發市場內，從既嚴格落實城市公共衛生安全和動物防疫要求，又適當考慮市民實際消費習慣的角度出發，有條件開放活禽交易，暫時保留2個批發市場活禽交易功能。通過提高門檻、加強管理、季節限制、引導調整等措施，逐步取消活禽的市場銷售和宰殺，逐步減少活禽批發市場。
（四）標準化菜市場
按照本市2700萬食用農產品消費人口、平均每個營業面積1500平方米標準化菜市場覆蓋2萬人計算，全市約需1350個標準化菜市場，目前僅880個。不足部分，由區縣按照人口比例配置，并隨人口增長相應增加布點數量。預計到2020年，本市食用農產品消費人口將接近3000萬人，標準化菜市場建設實現與人口增長同步，達到1500個。
四、重點任務
根據規劃，在市政府的領導下，各區縣、各有關部門按照各自職責，協同配合，分級實施。市有關部門抓緊完善相關政策法規和標準。各區縣政府結合本規劃和區域城鎮建設規劃，制訂本區域范圍內的實施計劃，并切實加強組織領導。
（一）整合本市食用農產品批發市場資源
發揮市場配置資源的基礎性作用，推進食用農產品批發市場的重組，提升規模化、組織化、規范化水平，切實保障農產品穩定、均衡、安全供給，提高政府對農產品市場的調控能力。重點建設兩個食用農產品中心批發市場，承擔本市農產品的商品集散、供需平衡、價格形成、信息發布等功能。加快推進西郊國際的后續項目建設，提高其在本市食用農產品批發環節交易量的比重。基本建成新上農批市場，并投入使用。
（二）加強食用農產品批發市場配套設施建設
支持批發市場用地需求以及必要的配套設施用地。建立綜合性農產品現代流通服務信息平臺，加快建設食用農產品安全追溯系統、電子化結算系統和市場管理系統。以品牌化、規格化、包裝化為基礎，規范食用農產品交易方式。應用冷鏈儲藏運輸、進出貨分離、區域分段管理、無害化處理等技術，保持市場的良好經營秩序。完善市場的消防安全和環保制度，確保相應設施正常運行。采用專業化市場經營團隊，形成完善的市場管理規則。
（三）提高食用農產品批發市場管理水平
充分發揮具有豐富行業資源和優秀管理團隊的專業農產品經營公司作用，依托其專業化經營優勢，形成經營管理的標桿和引導力。通過收購兼并、人才培訓、連鎖經營等多種途徑，進一步做大做強國有專業經營公司，通過專業化培訓，加快培育和儲備專業人才，形成若干在國內外有競爭力的品牌企業，運用控股、參股、管理輸出等多形式，發揮在經營管理中的骨干作用。經過幾年努力，逐步實現食用農產品流通從傳統市場向現代市場的轉變。
（四）推進標準化菜市場建設和管理
全面實施《上海市標準化菜市場管理辦法》，圍繞衛生、安全等關鍵環節，從嚴制訂標準，從嚴執法監管，建立健全食品安全追溯體系，切實發揮以標準管理扶優劣汰、規范市場的作用。在本市舊區改造和新建大型居民社區，加大標準化菜市場配套建設力度。相關區縣政府增加投入，強化規劃布點執行力，完善蔬菜應急保障供應實施細則，推進標準化菜市場二次改造和公益性建設，持續有計劃地進行改造提升，加快引進專業合作社和專業經營團隊，提高具有法人資質經營者比重，加快食品安全追溯系統建設，明確菜市場經營者和攤位從業者的食品安全責任，形成政府與企業之間的良性互動和工作合力。支持生鮮超市等食用農產品零售市場建設，滿足市民不同消費需求。
（五）提升食用農產品的流通服務能級
加快完善食用農產品市場的信息、結算和價格形成機制。加快農產品電子商務發展，滿足市民網絡購物需求。推動食用農產品城市共同配送體系建設。繼續推動農批對接、農超對接、農標對接、農校對接、農餐對接等新型業態。重點推進批發市場和菜市場環境改善，加強市場環境管理，建立專門的廢棄物回收處理站和垃圾分類站，提高垃圾、污水有效處理和合理利用。
（六）推進以國有經濟為主的多元化市場投資和經營
支持食用農產品批發和零售市場的市場所有權和經營權分離。市場投資主體以地方國有經濟為主導，市場經營主體可以多元化。國有經濟可以采用政府投資、國有企業投資、公益機構投資等多種形式，加強政府對市場的控制力和市場經營決策的話語權。加快完善對市場經營的績效考核和獎勵機制，增加市場經營活力。
五、保障措施
（一）加強相關法規制度建設
借鑒發達國家和城市的經驗，按照法定程序，加快出臺保障本市食用農產品批發和零售市場健康發展的地方性法規及政策，明確食用農產品批發和零售市場體系定位，將食用農產品市場的建設管理納入法制化、規范化的軌道。規范市場設置標準，明確政府職責、市場管理者和場內經營者職責。充分發揮行業協會的作用，促進行業自律管理。
（二）加快完善促進政策措施
市、區（縣）政府加大政策支持與財政支持力度。進一步落實食用農產品降低流通費用提高流通效率的政策。對食用農產品批發市場的市場交易服務費、攤位租賃服務費等收費，列入政府定價目錄，實行政府指導價管理。對納入規劃的批發市場用地供應予以保障，鼓勵利用舊廠房、閑置倉庫等存量建設用地建設符合規劃的食用農產品批發市場，所在區域有工業用地成交價格的，可在參照市場地價水平、所在區域基準地價和工業用地最低標準等基礎上，綜合確定出讓地價。可采取土地出讓、土地租賃等方式供地，同時明確土地供應后，不得擅自改變用途從事商業房地產開發。按照規定對食用農產品批發市場免征房產稅、城鎮土地使用稅，實行用電用氣與工業同價。探索建立政府投融資平臺對食用農產品批發市場進行投資控股。
（三）建立規劃落實聯動機制
加強本市食用農產品批發和零售市場發展規劃與各項其他規劃的銜接，加強市、區（縣）食用農產品批發和零售市場規劃的銜接。推動各區（縣）根據市級規劃的基本框架，結合實際，制訂和落實本區域內的批發和零售市場規劃。規范和引導區域批發市場和菜市場建設，避免重復和過度建設，加強信息溝通，做好食用農產品市場的信息收集、分析和研判工作。
（四）加快食用農產品流通人才培養
依靠人員培訓、人才引進、人才結構調整等手段，加快食用農產品流通人才隊伍建設。通過培訓和市場機制，加快提高食用農產品批發和零售從業者的職業道德和經營水平。指導商業職業學校設置相關專業，借助本市專業經營公司的行業經驗，加快培育和儲備食用農產品流通專業人才。
上海市商務委員會
2013年8月16日
