為貫徹落實《國務(wù)院關(guān)于深化“證照分離”改革進一步激發(fā)市場主體發(fā)展活力的通知》（國發(fā)〔2021〕7號），進一步深化我市“證照分離”改革，激發(fā)市場主體發(fā)展活力，2021年6月30日，市政府印發(fā)《重慶市人民政府關(guān)于印發(fā)重慶市深化“證照分離”改革進一步激發(fā)市場主體發(fā)展活力實施方案的通知》（渝府發(fā)〔2021〕16號，以下簡稱《方案》），現(xiàn)解讀如下。
一、《方案》出臺背景
“證照分離”改革是落實黨中央、國務(wù)院重大決策部署，深化“放管服”改革的重要舉措，是激發(fā)市場主體活力、進一步優(yōu)化營商環(huán)境、推動政府職能轉(zhuǎn)變的一項綜合性改革。2021年5月19日，國務(wù)院印發(fā)《關(guān)于深化“證照分離”改革進一步激發(fā)市場主體發(fā)展活力的通知》（國發(fā)〔2021〕7號，以下簡稱國務(wù)院《通知》），自2021年7月1日起，在全國范圍內(nèi)實施涉企經(jīng)營許可事項全覆蓋清單管理，按直接取消審批、審批改為備案、實行告知承諾、優(yōu)化審批服務(wù)等四種方式分類推進審批制度改革，并在自貿(mào)試驗區(qū)進一步加大改革試點力度。
本次黨中央、國務(wù)院部署深化“證照分離”改革，在更大范圍和更多行業(yè)推動照后減證和簡化審批，讓更多市場主體輕裝上陣投資興業(yè)，對于助企紓困、促進更多市場主體發(fā)展壯大、加快融入新發(fā)展格局、穩(wěn)住經(jīng)濟基本盤具有積極作用。
二、《方案》主要內(nèi)容
《方案》主要包括總體要求、改革任務(wù)、配套措施、創(chuàng)新和加強事中事后監(jiān)管、工作要求等五方面內(nèi)容。
（一）總體要求。以習近平新時代中國特色社會主義思想為指導，全面貫徹黨的十九大和十九屆二中、三中、四中、五中全會精神，落實國務(wù)院關(guān)于深化“證照分離”改革工作部署，自2021年7月1日起，在全市范圍內(nèi)深化“證照分離”改革。力爭2022年底前建立簡約高效、公正公開、寬進嚴管的行業(yè)準營規(guī)則，大幅提高市場主體辦事的便利度和可預期性，著力優(yōu)化營商環(huán)境，激發(fā)市場主體發(fā)展活力。
（二）改革任務(wù)。一是實行涉企經(jīng)營許可事項清單管理，清單之外不得限制企業(yè)（含個體工商戶、農(nóng)民專業(yè)合作社，以下簡稱企業(yè)）進入相關(guān)行業(yè)或領(lǐng)域。二是分類推進審批制度改革，按照直接取消審批、審批改為備案、實行告知承諾、優(yōu)化審批服務(wù)等4種方式推進。
（三）配套措施。一是深化商事登記制度改革，二是推進涉企經(jīng)營信息共享，三是加強電子證照歸集運用。
（四）創(chuàng)新和加強事中事后監(jiān)管。一是明確監(jiān)管職責，二是健全監(jiān)管規(guī)則，三是強化協(xié)同監(jiān)管，四是創(chuàng)新監(jiān)管方式。
（五）工作要求。從強化組織領(lǐng)導、強化工作落實、強化法治保障、守住安全底線、強化宣傳培訓等方面對改革工作提出要求。
三、關(guān)鍵詞解釋
（一）“證照分離”。
“照”是指市場監(jiān)管部門核發(fā)的營業(yè)執(zhí)照，“證”是指各相關(guān)主管部門頒發(fā)的經(jīng)營許可證件，“證”和 “照”是企業(yè)進入市場的兩把鑰匙，營業(yè)執(zhí)照功能為依法登記企業(yè)身份，許可證件功能為依法賦予企業(yè)經(jīng)營資格。企業(yè)領(lǐng)取營業(yè)執(zhí)照后，即可開展無需取得許可的經(jīng)營活動。對于需要許可的經(jīng)營活動，光拿到“照 ”還不夠，還需要取得有關(guān)主管部門的許可證件方可從事經(jīng)營活動。“證照分離” 就是針對與企業(yè)經(jīng)營活動密切相關(guān)的許可事項，將賦予經(jīng)營資格的“證 ”與登記企業(yè)身份的 “照”分離開來，大力推進“照后減證”，持續(xù)簡化行政審批手續(xù)，把更多精力從關(guān)注事前審批轉(zhuǎn)到事中事后監(jiān)管上來，著力破解“辦照容易辦證難”“準入不準營”問題。
（二）涉企經(jīng)營許可事項。
涉企經(jīng)營許可事項，是指與企業(yè)營業(yè)執(zhí)照中的經(jīng)營范圍密切相關(guān)，企業(yè)不取得許可就不能進入特定行業(yè)或領(lǐng)域開展經(jīng)營的行政許可事項。
有兩類行政許可事項不屬于涉企經(jīng)營許可事項。第一類是只面向事業(yè)單位、社會組織、其他組織（如宗教團體）和自然人的行政許可事項。第二類是針對企業(yè)建設(shè)特定項目、生產(chǎn)特定產(chǎn)品、提供特定服務(wù)、開展特定活動等的行政許可事項，這類事項主要實行“一事一批”或“一品一批”的管理模式，與企業(yè)營業(yè)執(zhí)照中的經(jīng)營范圍沒有直接關(guān)系，不影響企業(yè)進入特定行業(yè)或領(lǐng)域開展經(jīng)營，因此不屬于涉企經(jīng)營許可事項。
（三）“誰審批、誰監(jiān)管，誰主管、誰監(jiān)管”。
誰審批、誰監(jiān)管是指依法享有審批許可權(quán)的有關(guān)主管部門，對其實施的行政審批事項進行事中事后監(jiān)管；誰主管、誰監(jiān)管是指依法享有行政管理權(quán)的有關(guān)主管部門，對其主管事項進行事中事后監(jiān)管。有關(guān)主管部門需對其主管行業(yè)承擔起“一管到底”的監(jiān)管職責。同時，對未取得許可證件擅自從事許可項目經(jīng)營的違法行為，由有關(guān)主管部門依法予以制止和查處，法律法規(guī)另有規(guī)定的除外。對直接取消審批、審批改為備案的，以及本次“證照分離”改革前已取消審批或已改為備案的涉企經(jīng)營許可事項，由原審批部門依法承擔監(jiān)管職責。
四、新舊政策差異對比
市政府于2021年1月12日印發(fā)《重慶市“證照分離”改革全覆蓋實施方案》，在全市范圍內(nèi)分步推進涉企經(jīng)營許可事項“證照分離”改革全覆蓋。本次市政府印發(fā)的《方案》與之相比，主要有以下三個方面不同。
（一）改革事項不同。2021年1月在全市推行的“證照分離”改革全覆蓋事項是以2019年12月在重慶自貿(mào)試驗區(qū)試點改革的537項涉企經(jīng)營許可事項為基礎(chǔ)，結(jié)合我市實際，按照成熟一批推廣一批的原則，梳理出266項涉企經(jīng)營許可事項，在全市推廣實施。本次全市深化“證照分離”改革是按照國務(wù)院統(tǒng)一部署，將中央層面設(shè)定的523項和重慶設(shè)定的3項涉企經(jīng)營許可全部納入清單管理，清單之外一律不再限制企業(yè)進入相關(guān)行業(yè)開展經(jīng)營。
（二）改革方式不同。2021年1月在全市推行的“證照分離”改革全覆蓋的涉企經(jīng)營許可事項是將2019年重慶自貿(mào)試驗區(qū)試點的改革方式在全市推廣實施。其中，直接取消審批、審批改為備案、實行告知承諾這3類改革方式的事項占總量的17%。本次全市深化“證照分離”改革，按照國務(wù)院統(tǒng)一部署，大力推動照后減證和簡化審批，在全市范圍內(nèi)直接取消審批、審批改為備案、實行告知承諾這3類改革方式的事項占總量的23%，前3類改革方式事項較年初提高了6個百分點，改革力度更大。同時，還在重慶自貿(mào)試驗區(qū)對69項事項加大改革試點力度。
（三）本次深化“證照分離”改革把創(chuàng)新和加強事中事后監(jiān)管放在了更加突出的位置。《方案》中將“創(chuàng)新和加強事中事后監(jiān)管”單獨作為一個部分，從明確監(jiān)管職責、健全監(jiān)管規(guī)則、強化協(xié)同監(jiān)管及創(chuàng)新監(jiān)管方式等方面提出了具體工作要求，特別強調(diào)“誰審批、誰監(jiān)管、誰主管、誰監(jiān)管”原則，堅持放管結(jié)合并重，進一步明確監(jiān)管責任部門、強化監(jiān)管協(xié)同、織密監(jiān)管體系、提升監(jiān)管效能，及時防范化解風險隱患，對涉及國家安全、公共安全、人民生命健康安全的事項落實監(jiān)管全覆蓋，堅決守住安全底線。
五、其他需要關(guān)注的事項
（一）如何理解《方案》關(guān)于“市、區(qū)縣有關(guān)主管部門不得以企業(yè)登記的經(jīng)營范圍為由，限制其辦理涉企經(jīng)營許可事項或者其他政務(wù)服務(wù)事項”的規(guī)定。
改革前，一些涉企經(jīng)營許可事項的主管部門，要求企業(yè)申辦許可證件前，先去變更營業(yè)執(zhí)照、增加涉及許可相應(yīng)的經(jīng)營范圍，企業(yè)為此要跑兩個部門。《方案》印發(fā)實施后，企業(yè)取得營業(yè)執(zhí)照后即可直接去主管部門申辦許可證件，主管部門不得以企業(yè)登記的經(jīng)營范圍為由，限制其辦理相關(guān)許可證件，減去了企業(yè)一道辦事環(huán)節(jié)。
（二）本次在重慶自貿(mào)試驗區(qū)進一步加大改革試點力度的改革舉措，重慶自貿(mào)試驗區(qū)所在區(qū)的其他區(qū)域參照執(zhí)行。
以往在重慶自貿(mào)試驗區(qū)推行的“證照分離”改革實施范圍限定在自貿(mào)試驗區(qū)內(nèi)，本次《方案》明確提出自貿(mào)試驗區(qū)所在區(qū)的其他區(qū)域參照執(zhí)行自貿(mào)試驗區(qū)改革政策。也就是說，試點地域范圍除重慶自貿(mào)試驗區(qū)以外，還拓展到了自貿(mào)試驗區(qū)所在區(qū)的其他區(qū)域，解決了自貿(mào)試驗區(qū)所在區(qū)內(nèi)使用兩套許可準營制度的問題。
（三）如何理解經(jīng)營范圍規(guī)范化登記。
改革前，申請人辦理營業(yè)執(zhí)照時需自行填報經(jīng)營范圍申請登記。改革后，實行經(jīng)營范圍規(guī)范化登記，申請人辦理營業(yè)執(zhí)照時從國家市場監(jiān)管總局統(tǒng)一編制的規(guī)范目錄中自由選擇規(guī)范條目申請登記。經(jīng)營范圍規(guī)范目錄將會根據(jù)新產(chǎn)業(yè)、新業(yè)態(tài)的發(fā)展及時調(diào)整更新。
規(guī)范目錄中的經(jīng)營范圍分為兩類，一類是“一般經(jīng)營范圍”，這些行業(yè)的企業(yè)領(lǐng)取營業(yè)執(zhí)照后即可開展經(jīng)營；另一類是“許可經(jīng)營項目”（含前置許可經(jīng)營項目和后置許可經(jīng)營項目），企業(yè)進入這些行業(yè)開展經(jīng)營，除領(lǐng)取營業(yè)執(zhí)照外，還必須辦理相關(guān)許可證件。若未取得相關(guān)許可證件就開展經(jīng)營活動，屬無證違法經(jīng)營行為，有關(guān)主管部門將采取責令停止經(jīng)營、沒收違法所得、罰款等方式，依法予以查處。相關(guān)行政處罰信息將通過國家企業(yè)信用信息公示系統(tǒng)對外公示，并實施信用約束和部門聯(lián)合懲戒，企業(yè)在銀行借貸、政府采購、獲得榮譽、資質(zhì)審批等方面將受到限制。
企業(yè)登記注冊時，自主在規(guī)范目錄中選擇經(jīng)營范圍。企業(yè)選擇的經(jīng)營范圍屬于“前置許可經(jīng)營項目”的，憑相關(guān)許可證件辦理登記注冊；企業(yè)選擇的經(jīng)營范圍屬于“后置許可經(jīng)營項目”的，市場監(jiān)管部門告知企業(yè)需要辦理的許可證件及許可審批部門，并及時將企業(yè)信息推送至有關(guān)主管部門；有關(guān)主管部門要及時接收推送信息，按規(guī)定及時向市場監(jiān)管部門反饋許可證辦理情況，并將有關(guān)企業(yè)納入監(jiān)管范圍，杜絕監(jiān)管空白。
（四）本次改革明確了部門協(xié)同監(jiān)管的工作職責和實現(xiàn)手段。
本次《方案》中，對協(xié)同監(jiān)管提出了“雙告知、雙跟蹤、雙反饋”和“雙隨機、雙評估、雙公示”等“六個雙”的具體工作措施，一方面明確了市場監(jiān)管部門和有關(guān)主管部門在協(xié)同監(jiān)管中的工作職責，防止出現(xiàn)以往企業(yè)在取得營業(yè)執(zhí)照后，辦理許可證之前無人監(jiān)管的情況，消除監(jiān)管盲區(qū)；另一方面是明確了部門協(xié)同監(jiān)管的主要方式，對實現(xiàn)部門協(xié)同監(jiān)管，形成監(jiān)管合力，提供了有效路徑。
其中，“雙告知”就是企業(yè)在辦理營業(yè)執(zhí)照時，如果申請的經(jīng)營范圍中涉及需取得許可證件方能從事經(jīng)營的項目，市場監(jiān)管部門需當場告知其哪些項目需要到哪個部門辦理許可證件，以及未取得許可擅自從事許可項目將會產(chǎn)生哪些違法后果、受到哪些行政處罰，同時向涉及的市、區(qū)縣有關(guān)主管部門告知該企業(yè)的登記注冊信息，方便其將該企業(yè)納入監(jiān)管范圍。“雙跟蹤”就是企業(yè)在取得營業(yè)執(zhí)照后，市、區(qū)縣有關(guān)主管部門要對其辦理許可證件前這段時間進行跟蹤監(jiān)管，防止出現(xiàn)監(jiān)管真空，同時對申請辦理許可證件的，要實時跟蹤辦理進度。“雙反饋”就是市、區(qū)縣有關(guān)主管部門要將企業(yè)經(jīng)營許可辦理結(jié)果（準予辦理或不予辦理）反饋至市場監(jiān)管部門，以便做好后續(xù)監(jiān)管。“雙隨機”就是在部門聯(lián)合監(jiān)管中，采用“雙隨機、一公開”的方式進行，統(tǒng)籌合并多個部門的檢查事項，合理配置檢查資源，從以往的“分散作戰(zhàn)”向“集中作戰(zhàn)”轉(zhuǎn)變，減少對企業(yè)的檢查次數(shù)。“雙評估”就是通過大數(shù)據(jù)技術(shù)對相關(guān)部門的監(jiān)管數(shù)據(jù)進行分析研判，評估企業(yè)信用和行業(yè)安全等風險程度，實現(xiàn)風險預警，根據(jù)評估結(jié)果，采取差異化監(jiān)管措施，有效防范和化解風險隱患。“雙公示”就是將企業(yè)的行政審批和行政處罰信息，通過國家企業(yè)信用信息公示系統(tǒng)（重慶）、信用中國（重慶）等平臺，依法向社會進行公示。
政策原文：
重慶市人民政府關(guān)于印發(fā)重慶市深化“證照分離”改革進一步激發(fā)市場主體發(fā)展活力實施方案的通知
