為推進依法行政，進一步規范生態環境行政處罰裁量權的行使，貫徹落實生態環境部《關于進一步規范適用環境行政處罰自由裁量權的指導意見》（環執法〔2019〕42號），著力推動長三角區域生態環境執法統一，依據《中華人民共和國行政處罰法》《環境行政處罰辦法》等法律法規，上海市生態環境局對《上海市環境保護行政處罰裁量基準規定（2017年版）》開展修訂，現對修訂后的《上海市生態環境行政處罰裁量基準規定》（以下簡稱《基準規定》）的有關情況說明如下：
一、修訂《基準規定》的背景及目的是什么？
一是貫徹落實中共中央《關于構建現代環境治理體系的指導意見》《關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》《全面加強法治政府建設的意見》《法治政府設實施綱要（2015—2020）》、生態環境部《關于在生態環境系統推進行政執法公示制度執法全過程記錄制度重大執法決定法制審核制度的實施意見》《關于進一步規范適用環境行政處罰自由裁量權的指導意見》的要求，完善執法程序，明確操作流程，建立健全行政處罰裁量基準制度。
二是貫徹落實《長江三角洲區域一體化發展規劃綱要》和《長三角生態綠色一體化發展示范區總體方案》的要求，健全區域環境治理聯動機制，聯合發布統一的區域環境治理政策法規及標準規范。上海及蘇浙皖同步開展統一標準的生態環境行政處罰裁量基準的修訂，有利于推動形成統一規范的長三角區域生態環境執法監督體系。
三是認真落實2020年4月實施的《上海市優化營商環境條例》及《上海市全面深化國際一流營商環境建設實施方案》，落實法治里最好的營商環境，在生態環境領域深入探索包容審慎監管，建立健全行政執法裁量基準制度，合理確定裁量范圍、種類和幅度，規范行政執法自由裁量權的行使。在嚴格執法查處生態環境違法行為的同時保護行政相對人合法權益，對持續優化本市營商環境、建設更具國際競爭力的國際大都市具有重要意義。
四是及時響應生態環境法律法規變化的要求。隨著生態環境保護法律法規日益完善，特別是2015年新修訂的《中華人民共和國環境保護法》實施以來，作為《基準規定》主要依據的《中華人民共和國大氣污染防治法》《中華人民共和國環境影響評價法》《中華人民共和國水污染防治法》《中華人民共和國土壤污染防治法》《建設項目環境保護管理條例》《中華人民共和國固體廢物污染防治法》等法律法規的部分違法行為的處罰金額有了很大調整，罰款上限大幅度提高，罰款金額范圍擴大，罰款幅度的絕對值同步提高，同時罰則進一步增加，對環境執法人員的生態環境行政處罰裁量權的行使提出了更高要求，有必要根據生態環境法律法規的變化及時調整、完善生態環境行政處罰裁量制度，為執法人員提供明確的執法工作指引，避免執法隨意性與主觀性。
二、生態環境行政處罰裁量基準是指什么？
生態環境行政處罰裁量基準，是指生態環境部門結合行政執法實踐，對法律、法規、規章中的行政處罰裁量的適用條件、適用情形等予以細化、量化而形成的具體標準。
三、上海市采用的生態環境行政處罰裁量基準模式是什么？
上海市生態環境行政處罰的罰款金額裁量采用百分比模式。
百分比模式是指根據生態環境違法行為設定裁量起點和若干裁量因素，對裁量起點和各裁量因素在總百分值以內分別確定若干具體百分值，將生態環境違法行為對應的各項具體百分值累加后，乘以生態環境違法行為法定最高罰款數額，得出罰款金額的模式。
四、上海市生態環境行政處罰裁量基準規定適用范圍是哪些？
上海市生態環境行政處罰裁量基準規定適用于全市各級生態環境部門的行政處罰裁量。
五、《基準規定》的主要內容有哪些？
《基準規定》包括正文和附件兩部分，正文共十六條，主要規定了裁量基準模式、裁量因素、裁量表種類、裁量步驟、監督檢查等內容。附件為生態環境違法行為行政處罰罰款金額裁量表。其中，裁量表分為專用裁量表和通用裁量表兩種，專用裁量表共14大類、29張，分別為違反環境影響評價制度、建設項目“三同時”制度、環境保護排污許可管理制度、現場檢查規定、通過逃避監管的方式排放污染物、大氣污染防治管理制度、違反水污染防治管理制度、危險廢物管理制度、土壤污染防治管理制度、輻射安全管理制度、環境監測管理制度、第三方機構及違法責任人員的違法行為，做到常見環境違法行為全覆蓋，基本覆蓋本市歷年環境行政處罰違法行為類型。
六、《基準規定》中的裁量因素主要考慮了哪些內容？
裁量因素的設置主要考慮以下內容：
（一）違法行為所造成的環境污染、生態破壞程度及社會影響；
（二）當事人的過錯程度；
（三）違法行為的具體方式或者手段；
（四）違法行為危害的具體對象；
（五）當事人是初犯還是再犯；
（六）當事人改正違法行為的態度和所采取的改正措施及效果。
七、《基準規定》裁量表中的百分值是如何確定的？
針對環境違法行為，通過對多個相關裁量因子（如違法持續時間、造成影響的范圍、違法次數等），按照環境危害程度等分別按照比例（百分比）賦值，再結合法律規定的處罰額度范圍計算得出最終罰款金額。裁量百分值的確定采取專業執法人員確定裁量因素及因子內容、層次分析法確定裁量因素及因子的初始權重、實證分析確定最終權重數值的方法，以定性與定量相結合的方式構建科學合理的共性裁量因素與個性裁量因素相結合、裁量因子多層次化的體系。
八、裁量表處罰金額如何計算？
罰款金額=裁量百分值之和×法定最高罰款金額。
九、《基準規定》對從重、從輕的裁量情形是怎么規定的？
第九條 有下列情形之一的，可以從重處罰：
（一）在案件查處過程中拒不配合、干擾、阻撓調查取證，以及對執法人員、舉報人、證人進行威脅、辱罵、毆打、恐嚇或者打擊報復的；
（二）生態環境違法行為造成重大環境污染的；
（三）生態環境違法行為引起重大群體性事件，或被電視、電臺、報刊、網絡等主流媒體曝光且造成不良社會影響的；
（四）其他符合從重處罰情形的。
符合從重處罰情形的案件，在裁量時應當予以說明理由并經集體討論后，可以在裁量表裁定的罰款金額的基礎上，增加一定罰款金額，但一般不超過法定最高罰款數額的20%，且從重處罰后的罰款金額不得高于法定最高罰款數額。
對于造成嚴重環境危害后果、重大社會影響的生態環境違法行為，經集體討論后可以按照該生態環境違法行為的法定最高罰款數額予以處罰。
第十條 有下列情形之一的，應當從輕處罰：
（一）生態環境違法行為輕微的；
（二）受他人脅迫實施生態環境違法行為的；
（三）配合生態環境部門查處生態環境違法行為有立功表現的；
（四）積極采取整改措施，主動消除或者減輕環境危害后果的；
（五）其他符合從輕處罰情形的。
符合從輕處罰情形的案件，在裁量時應當予以說明理由并經集體討論后，應當在裁量表裁定的罰款金額的基礎上，減少一定罰款金額，但一般不超過法定最高罰款數額的20%，且從輕處罰后的罰款金額不得低于法定最低罰款數額。
十、《基準規定》定于什么時候生效施行？
根據《上海市行政規范性文件管理規定》（滬府令17號）規定及配合新修訂的《中華人民共和國固體廢物污染環境防治法》的實施，《基準規定》定于9月1日生效施行。
一、修訂《基準規定》的背景及目的是什么？
一是貫徹落實中共中央《關于構建現代環境治理體系的指導意見》《關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》《全面加強法治政府建設的意見》《法治政府設實施綱要（2015—2020）》、生態環境部《關于在生態環境系統推進行政執法公示制度執法全過程記錄制度重大執法決定法制審核制度的實施意見》《關于進一步規范適用環境行政處罰自由裁量權的指導意見》的要求，完善執法程序，明確操作流程，建立健全行政處罰裁量基準制度。
二是貫徹落實《長江三角洲區域一體化發展規劃綱要》和《長三角生態綠色一體化發展示范區總體方案》的要求，健全區域環境治理聯動機制，聯合發布統一的區域環境治理政策法規及標準規范。上海及蘇浙皖同步開展統一標準的生態環境行政處罰裁量基準的修訂，有利于推動形成統一規范的長三角區域生態環境執法監督體系。
三是認真落實2020年4月實施的《上海市優化營商環境條例》及《上海市全面深化國際一流營商環境建設實施方案》，落實法治里最好的營商環境，在生態環境領域深入探索包容審慎監管，建立健全行政執法裁量基準制度，合理確定裁量范圍、種類和幅度，規范行政執法自由裁量權的行使。在嚴格執法查處生態環境違法行為的同時保護行政相對人合法權益，對持續優化本市營商環境、建設更具國際競爭力的國際大都市具有重要意義。
四是及時響應生態環境法律法規變化的要求。隨著生態環境保護法律法規日益完善，特別是2015年新修訂的《中華人民共和國環境保護法》實施以來，作為《基準規定》主要依據的《中華人民共和國大氣污染防治法》《中華人民共和國環境影響評價法》《中華人民共和國水污染防治法》《中華人民共和國土壤污染防治法》《建設項目環境保護管理條例》《中華人民共和國固體廢物污染防治法》等法律法規的部分違法行為的處罰金額有了很大調整，罰款上限大幅度提高，罰款金額范圍擴大，罰款幅度的絕對值同步提高，同時罰則進一步增加，對環境執法人員的生態環境行政處罰裁量權的行使提出了更高要求，有必要根據生態環境法律法規的變化及時調整、完善生態環境行政處罰裁量制度，為執法人員提供明確的執法工作指引，避免執法隨意性與主觀性。
二、生態環境行政處罰裁量基準是指什么？
生態環境行政處罰裁量基準，是指生態環境部門結合行政執法實踐，對法律、法規、規章中的行政處罰裁量的適用條件、適用情形等予以細化、量化而形成的具體標準。
三、上海市采用的生態環境行政處罰裁量基準模式是什么？
上海市生態環境行政處罰的罰款金額裁量采用百分比模式。
百分比模式是指根據生態環境違法行為設定裁量起點和若干裁量因素，對裁量起點和各裁量因素在總百分值以內分別確定若干具體百分值，將生態環境違法行為對應的各項具體百分值累加后，乘以生態環境違法行為法定最高罰款數額，得出罰款金額的模式。
四、上海市生態環境行政處罰裁量基準規定適用范圍是哪些？
上海市生態環境行政處罰裁量基準規定適用于全市各級生態環境部門的行政處罰裁量。
五、《基準規定》的主要內容有哪些？
《基準規定》包括正文和附件兩部分，正文共十六條，主要規定了裁量基準模式、裁量因素、裁量表種類、裁量步驟、監督檢查等內容。附件為生態環境違法行為行政處罰罰款金額裁量表。其中，裁量表分為專用裁量表和通用裁量表兩種，專用裁量表共14大類、29張，分別為違反環境影響評價制度、建設項目“三同時”制度、環境保護排污許可管理制度、現場檢查規定、通過逃避監管的方式排放污染物、大氣污染防治管理制度、違反水污染防治管理制度、危險廢物管理制度、土壤污染防治管理制度、輻射安全管理制度、環境監測管理制度、第三方機構及違法責任人員的違法行為，做到常見環境違法行為全覆蓋，基本覆蓋本市歷年環境行政處罰違法行為類型。
六、《基準規定》中的裁量因素主要考慮了哪些內容？
裁量因素的設置主要考慮以下內容：
（一）違法行為所造成的環境污染、生態破壞程度及社會影響；
（二）當事人的過錯程度；
（三）違法行為的具體方式或者手段；
（四）違法行為危害的具體對象；
（五）當事人是初犯還是再犯；
（六）當事人改正違法行為的態度和所采取的改正措施及效果。
七、《基準規定》裁量表中的百分值是如何確定的？
針對環境違法行為，通過對多個相關裁量因子（如違法持續時間、造成影響的范圍、違法次數等），按照環境危害程度等分別按照比例（百分比）賦值，再結合法律規定的處罰額度范圍計算得出最終罰款金額。裁量百分值的確定采取專業執法人員確定裁量因素及因子內容、層次分析法確定裁量因素及因子的初始權重、實證分析確定最終權重數值的方法，以定性與定量相結合的方式構建科學合理的共性裁量因素與個性裁量因素相結合、裁量因子多層次化的體系。
八、裁量表處罰金額如何計算？
罰款金額=裁量百分值之和×法定最高罰款金額。
九、《基準規定》對從重、從輕的裁量情形是怎么規定的？
第九條 有下列情形之一的，可以從重處罰：
（一）在案件查處過程中拒不配合、干擾、阻撓調查取證，以及對執法人員、舉報人、證人進行威脅、辱罵、毆打、恐嚇或者打擊報復的；
（二）生態環境違法行為造成重大環境污染的；
（三）生態環境違法行為引起重大群體性事件，或被電視、電臺、報刊、網絡等主流媒體曝光且造成不良社會影響的；
（四）其他符合從重處罰情形的。
符合從重處罰情形的案件，在裁量時應當予以說明理由并經集體討論后，可以在裁量表裁定的罰款金額的基礎上，增加一定罰款金額，但一般不超過法定最高罰款數額的20%，且從重處罰后的罰款金額不得高于法定最高罰款數額。
對于造成嚴重環境危害后果、重大社會影響的生態環境違法行為，經集體討論后可以按照該生態環境違法行為的法定最高罰款數額予以處罰。
第十條 有下列情形之一的，應當從輕處罰：
（一）生態環境違法行為輕微的；
（二）受他人脅迫實施生態環境違法行為的；
（三）配合生態環境部門查處生態環境違法行為有立功表現的；
（四）積極采取整改措施，主動消除或者減輕環境危害后果的；
（五）其他符合從輕處罰情形的。
符合從輕處罰情形的案件，在裁量時應當予以說明理由并經集體討論后，應當在裁量表裁定的罰款金額的基礎上，減少一定罰款金額，但一般不超過法定最高罰款數額的20%，且從輕處罰后的罰款金額不得低于法定最低罰款數額。
十、《基準規定》定于什么時候生效施行？
根據《上海市行政規范性文件管理規定》（滬府令17號）規定及配合新修訂的《中華人民共和國固體廢物污染環境防治法》的實施，《基準規定》定于9月1日生效施行。
