一、起草必要性
過罰相當是行政處罰的的重要原則，處罰裁量是執法辦案工作中確保公平公正的關鍵環節，也是復議機關、人民法院進行復議和審理的重要內容。在實踐中，由于案情的復雜性和執法人員對法律法規的理解認識不到位，或者受其他案外因素影響，裁量不合理、不適當的問題較為突出，往往造成 “同案不同罰”的現象，影響了市場監管機關執法水平和行政公信力的提升。機構改革前，原工商、質監、食藥監、價格監督部門制定了關于行政處罰裁量權方面的行政規范性文件，在若干具體規定上各不相同，導致系統各執法單位在行使行政處罰裁量權時無所適從。因此，全系統亟需制定《裁量規則》，統一、規范行政處罰裁量活動。
2020年1月3日，總局發布了《關于規范市場監督管理行政處罰裁量權的指導意見》（國市監法〔2019〕244號，下稱《指導意見》），對行政處罰裁量權行使原則、適用規則以及建立健全行政處罰裁量基準制度等內容作出了規定，為制定《裁量規則》提供了基礎性的制度遵循。
二、主要依據
（一）《中華人民共和國行政處罰法》
（二）《市場監督管理行政處罰程序暫行規定》
（三）《國家市場監督管理總局關于規范市場監管行政處罰裁量權的指導意見》
（四）《重慶市規范行政處罰裁量權辦法》
三、起草過程
我局于今年3月初著手《裁量規則》的調研論證和起草工作。通過對復議訴訟和案件評查中典型案例的分析，深入研究原工商、質監、食藥監和價格監督部門裁量規則存在的問題，參閱大量學術論文、著作，形成《裁量規則》征求意見稿，并向系統各單位征求意見，共收集匯總意見建議94條。在充分吸納各單位合理意見的基礎上，參考外省市陸續出臺的相關文件，對本《裁量規則》進行了修改完善，分別于2020年9月24日召集部分區縣局進行了研究論證、于2020年11月17日向社會公眾征求意見，并就若干具體問題與市高院、市司法局進行了反復溝通、磋商，數易其稿，最終形成了文本送審稿。
四、主要內容
《裁量規則》共三十五條，其中：第一條至第五條分別明確了制定的目的、裁量的適用范圍、裁量的定義、裁量的原則和行使處罰裁量的考量因素；第六條至第十條對不予處罰、從輕處罰、減輕處罰、從重處罰、加重處罰進行了定義；第十一條至第十六條分別對免罰情形、從輕減輕情形、酌定從輕情形、酌定減輕情形、從重情形和酌定從重情形作出了規定；第十七條至第十九條規定了法律法規的優先適用、情節對沖和競合裁量情形；第二十條對免罰清單規定的情形重新進行了明確；第二十一條、第二十二條對責令改正的時限以及停業整頓的范圍和時限作出了規定；第二十三條規定了“從舊兼從輕”的原則；第二十四條對辦案機構的證據收集作出了明確；第二十五條規定了重大、復雜行政處罰需要經市場監督管理機關負責人集體討論決定；第二十六條規定了文書中對裁量說理性的表述；第二十七條規定了對裁量適當性的審查情形；第二十八條對不予處罰情形的行政指導作出了規定；第二十九條規定了加處罰款的裁量的具體情形；第三十條、第三十一條對行使行政處罰裁量實施監督作出了統一規定；第三十二條對不當行使行政處罰裁量權予以責任追究作出了規定；第三十三條明確了《裁量規則》與《裁量指導基準》出現沖突時的適用原則；第三十四條明確規定了在實施取締、撤銷登記、撤銷許可等非處罰行為時，不適用本規則；第三十五條規定了本規則的施行日期。
五、特別說明的事項
（一）關于從輕處罰和從重處罰的定義問題。按照《重慶市規范行政處罰裁量權辦法》第十七條第（一）項的規定：“罰款為一定金額的倍數的，從輕處罰應當低于中間倍數，從重處罰應當高于中間倍數”。此規定只有從輕和從重的處罰裁量，沒有居中處罰裁量。而《市場監管總局關于規范市場監督管理行政處罰裁量權的指導意見》中明確規定了“從輕行政處罰，罰款的數額應當在從最低限到最高限這一幅度中較低的30%部分”，“從重行政處罰，罰款的數額應當在從最低限到最高限這一幅度中較高的30%部分”。經與市高法院行政庭、市司法局復議處、文審處進行溝通，均認為《市場監管總局關于規范市場監督管理行政處罰裁量權的指導意見》中對從輕處罰和從重處罰的規定更加嚴謹、更加準確。因此，我們在起草本《裁量規則》時參照了總局的規定（參見第七至九條）。
（二）關于酌定情節。現行法律法規中雖然對從輕、從重處罰的主要情形作出了規定，但部分未列入法條的情形，其社會危害程度和可能產生的危害后果明顯輕微或嚴重，不能不在裁量規則中列出，指引裁量工作。為此，《裁量規則》比照刑法的規定，根據總局《指導意見》，將各類情節區分為法定情節與酌定情節，明確法定情節應當在裁量中予以考量，酌定情節可以根據案情適度考量。文本中規定了第十三條“酌定從輕情形”、第十四條“酌定減輕情形” 和第十六條“酌定從重情形”，執法機關可結合違法行為的具體實施情況并對應可能出現的危害后果，在處罰時予以酌情考慮。
（三）關于加重處罰。今年2月24日，全國人大常委會出臺了《關于全面禁止非法野生動物交易、革除濫食野生動物陋習、切實保障人民群眾生命健康安全的決定》，作出了“加重處罰”的規定。全國人大法工委就“加重處罰”的適用問題在答復的意見中明確：對非國家重點保護野生動物的違法行為的處罰，按照針對國家重點保護野生動物的違法行為的處罰規定執行；對國家重點保護野生動物違法行為的處罰，區分一般違法行為和情節嚴重違法行為，對情節嚴重違法行為規定了較重處罰的，對一般違法行為按較重違法行為的處罰規定處罰，對情節嚴重的違法行為以及未區分一般違法行為和情節嚴重違法行為的，其罰款幅度上限提高一倍；現行法律未區分國家重點保護野生動物、非國家重點保護野生動物統一作出處罰規定的，其罰款幅度上限提高一倍。因此，在本《裁量規則》中對“加重處罰”作出了具體的明確。（參見第十條）
（四）情節疊加與對沖的處理。情節疊加，是指一個案件中當事人存在多個同向的情節，如從輕減輕或均為從重情節。情節對沖，是指一個案件中當事人存在多種裁量情節，既有從輕減輕情節，又有從重加重情節，既有法定裁量事由，又有酌定事由的情況，因此在裁量中應當綜合考量。本《裁量規則》中對五類存在情節對沖原則的情形作出了規定，力求在綜合平衡的基礎上，充分體現處罰裁量的公平、公正、適當（參見第十八條）。
（五）關于從舊兼從輕原則。該原則本屬于刑法的定罪量刑原則，在行政處罰法中并無明確規定。意指在法律新交舊替期間，按照 “法不溯及既往”的原則，在舊法生效期間實施的犯罪行為應按舊法處理，原則上不適用新法。但如果根據新法規定，行為人的行為不再視為犯罪，或者新法對同類行為規定的刑罰更輕，則應當適用新法。在實踐中，“從舊兼從輕”原則很早就滲透到行政訴訟、行政復議領域，成為行政審判、行政復議機關的共識，已經做成了一系列判例，故《裁量規則》第二十三條規定：“法律法規規章修訂，或者以新的法律法規規章廢止舊的法律法規規章的，對新規定施行前發生、施行后查處的同種類違法行為，應當適用新、舊規定中較輕的規定進行處罰裁量。新的規定不視為違法行為的，不予處罰”。
（六）關于責令停業整頓和責令改正時限和范圍的裁量。現行的市場監督管理法律法規均未對責令停業整頓和責令改正的時限作出具體規定，在執法實踐中往往導致執法機關在作出具體行政行為時隨意為之，造成權力濫用。因此，在本《裁量規則》第二十一、第二十二條中增加了對責令停業整頓范圍、時限、當事人整改的規定，以確保執法的嚴肅性，杜絕隨意性。
相關鏈接：重慶市市場監督管理局關于印發《重慶市市場監督管理行政處罰裁量規則（暫行）》的通知 (渝市監發〔2020〕116號)
過罰相當是行政處罰的的重要原則，處罰裁量是執法辦案工作中確保公平公正的關鍵環節，也是復議機關、人民法院進行復議和審理的重要內容。在實踐中，由于案情的復雜性和執法人員對法律法規的理解認識不到位，或者受其他案外因素影響，裁量不合理、不適當的問題較為突出，往往造成 “同案不同罰”的現象，影響了市場監管機關執法水平和行政公信力的提升。機構改革前，原工商、質監、食藥監、價格監督部門制定了關于行政處罰裁量權方面的行政規范性文件，在若干具體規定上各不相同，導致系統各執法單位在行使行政處罰裁量權時無所適從。因此，全系統亟需制定《裁量規則》，統一、規范行政處罰裁量活動。
2020年1月3日，總局發布了《關于規范市場監督管理行政處罰裁量權的指導意見》（國市監法〔2019〕244號，下稱《指導意見》），對行政處罰裁量權行使原則、適用規則以及建立健全行政處罰裁量基準制度等內容作出了規定，為制定《裁量規則》提供了基礎性的制度遵循。
二、主要依據
（一）《中華人民共和國行政處罰法》
（二）《市場監督管理行政處罰程序暫行規定》
（三）《國家市場監督管理總局關于規范市場監管行政處罰裁量權的指導意見》
（四）《重慶市規范行政處罰裁量權辦法》
三、起草過程
我局于今年3月初著手《裁量規則》的調研論證和起草工作。通過對復議訴訟和案件評查中典型案例的分析，深入研究原工商、質監、食藥監和價格監督部門裁量規則存在的問題，參閱大量學術論文、著作，形成《裁量規則》征求意見稿，并向系統各單位征求意見，共收集匯總意見建議94條。在充分吸納各單位合理意見的基礎上，參考外省市陸續出臺的相關文件，對本《裁量規則》進行了修改完善，分別于2020年9月24日召集部分區縣局進行了研究論證、于2020年11月17日向社會公眾征求意見，并就若干具體問題與市高院、市司法局進行了反復溝通、磋商，數易其稿，最終形成了文本送審稿。
四、主要內容
《裁量規則》共三十五條，其中：第一條至第五條分別明確了制定的目的、裁量的適用范圍、裁量的定義、裁量的原則和行使處罰裁量的考量因素；第六條至第十條對不予處罰、從輕處罰、減輕處罰、從重處罰、加重處罰進行了定義；第十一條至第十六條分別對免罰情形、從輕減輕情形、酌定從輕情形、酌定減輕情形、從重情形和酌定從重情形作出了規定；第十七條至第十九條規定了法律法規的優先適用、情節對沖和競合裁量情形；第二十條對免罰清單規定的情形重新進行了明確；第二十一條、第二十二條對責令改正的時限以及停業整頓的范圍和時限作出了規定；第二十三條規定了“從舊兼從輕”的原則；第二十四條對辦案機構的證據收集作出了明確；第二十五條規定了重大、復雜行政處罰需要經市場監督管理機關負責人集體討論決定；第二十六條規定了文書中對裁量說理性的表述；第二十七條規定了對裁量適當性的審查情形；第二十八條對不予處罰情形的行政指導作出了規定；第二十九條規定了加處罰款的裁量的具體情形；第三十條、第三十一條對行使行政處罰裁量實施監督作出了統一規定；第三十二條對不當行使行政處罰裁量權予以責任追究作出了規定；第三十三條明確了《裁量規則》與《裁量指導基準》出現沖突時的適用原則；第三十四條明確規定了在實施取締、撤銷登記、撤銷許可等非處罰行為時，不適用本規則；第三十五條規定了本規則的施行日期。
五、特別說明的事項
（一）關于從輕處罰和從重處罰的定義問題。按照《重慶市規范行政處罰裁量權辦法》第十七條第（一）項的規定：“罰款為一定金額的倍數的，從輕處罰應當低于中間倍數，從重處罰應當高于中間倍數”。此規定只有從輕和從重的處罰裁量，沒有居中處罰裁量。而《市場監管總局關于規范市場監督管理行政處罰裁量權的指導意見》中明確規定了“從輕行政處罰，罰款的數額應當在從最低限到最高限這一幅度中較低的30%部分”，“從重行政處罰，罰款的數額應當在從最低限到最高限這一幅度中較高的30%部分”。經與市高法院行政庭、市司法局復議處、文審處進行溝通，均認為《市場監管總局關于規范市場監督管理行政處罰裁量權的指導意見》中對從輕處罰和從重處罰的規定更加嚴謹、更加準確。因此，我們在起草本《裁量規則》時參照了總局的規定（參見第七至九條）。
（二）關于酌定情節。現行法律法規中雖然對從輕、從重處罰的主要情形作出了規定，但部分未列入法條的情形，其社會危害程度和可能產生的危害后果明顯輕微或嚴重，不能不在裁量規則中列出，指引裁量工作。為此，《裁量規則》比照刑法的規定，根據總局《指導意見》，將各類情節區分為法定情節與酌定情節，明確法定情節應當在裁量中予以考量，酌定情節可以根據案情適度考量。文本中規定了第十三條“酌定從輕情形”、第十四條“酌定減輕情形” 和第十六條“酌定從重情形”，執法機關可結合違法行為的具體實施情況并對應可能出現的危害后果，在處罰時予以酌情考慮。
（三）關于加重處罰。今年2月24日，全國人大常委會出臺了《關于全面禁止非法野生動物交易、革除濫食野生動物陋習、切實保障人民群眾生命健康安全的決定》，作出了“加重處罰”的規定。全國人大法工委就“加重處罰”的適用問題在答復的意見中明確：對非國家重點保護野生動物的違法行為的處罰，按照針對國家重點保護野生動物的違法行為的處罰規定執行；對國家重點保護野生動物違法行為的處罰，區分一般違法行為和情節嚴重違法行為，對情節嚴重違法行為規定了較重處罰的，對一般違法行為按較重違法行為的處罰規定處罰，對情節嚴重的違法行為以及未區分一般違法行為和情節嚴重違法行為的，其罰款幅度上限提高一倍；現行法律未區分國家重點保護野生動物、非國家重點保護野生動物統一作出處罰規定的，其罰款幅度上限提高一倍。因此，在本《裁量規則》中對“加重處罰”作出了具體的明確。（參見第十條）
（四）情節疊加與對沖的處理。情節疊加，是指一個案件中當事人存在多個同向的情節，如從輕減輕或均為從重情節。情節對沖，是指一個案件中當事人存在多種裁量情節，既有從輕減輕情節，又有從重加重情節，既有法定裁量事由，又有酌定事由的情況，因此在裁量中應當綜合考量。本《裁量規則》中對五類存在情節對沖原則的情形作出了規定，力求在綜合平衡的基礎上，充分體現處罰裁量的公平、公正、適當（參見第十八條）。
（五）關于從舊兼從輕原則。該原則本屬于刑法的定罪量刑原則，在行政處罰法中并無明確規定。意指在法律新交舊替期間，按照 “法不溯及既往”的原則，在舊法生效期間實施的犯罪行為應按舊法處理，原則上不適用新法。但如果根據新法規定，行為人的行為不再視為犯罪，或者新法對同類行為規定的刑罰更輕，則應當適用新法。在實踐中，“從舊兼從輕”原則很早就滲透到行政訴訟、行政復議領域，成為行政審判、行政復議機關的共識，已經做成了一系列判例，故《裁量規則》第二十三條規定：“法律法規規章修訂，或者以新的法律法規規章廢止舊的法律法規規章的，對新規定施行前發生、施行后查處的同種類違法行為，應當適用新、舊規定中較輕的規定進行處罰裁量。新的規定不視為違法行為的，不予處罰”。
（六）關于責令停業整頓和責令改正時限和范圍的裁量。現行的市場監督管理法律法規均未對責令停業整頓和責令改正的時限作出具體規定，在執法實踐中往往導致執法機關在作出具體行政行為時隨意為之，造成權力濫用。因此，在本《裁量規則》第二十一、第二十二條中增加了對責令停業整頓范圍、時限、當事人整改的規定，以確保執法的嚴肅性，杜絕隨意性。
相關鏈接：重慶市市場監督管理局關于印發《重慶市市場監督管理行政處罰裁量規則（暫行）》的通知 (渝市監發〔2020〕116號)
