一、起草必要性
過罰相當是行政處罰的的重要原則，處罰裁量是執(zhí)法辦案工作中確保公平公正的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，也是復(fù)議機關(guān)、人民法院進行復(fù)議和審理的重要內(nèi)容。在實踐中，由于案情的復(fù)雜性和執(zhí)法人員對法律法規(guī)的理解認識不到位，或者受其他案外因素影響，裁量不合理、不適當?shù)膯栴}較為突出，往往造成 “同案不同罰”的現(xiàn)象，影響了市場監(jiān)管機關(guān)執(zhí)法水平和行政公信力的提升。機構(gòu)改革前，原工商、質(zhì)監(jiān)、食藥監(jiān)、價格監(jiān)督部門制定了關(guān)于行政處罰裁量權(quán)方面的行政規(guī)范性文件，在若干具體規(guī)定上各不相同，導(dǎo)致系統(tǒng)各執(zhí)法單位在行使行政處罰裁量權(quán)時無所適從。因此，全系統(tǒng)亟需制定《裁量規(guī)則》，統(tǒng)一、規(guī)范行政處罰裁量活動。
2020年1月3日，總局發(fā)布了《關(guān)于規(guī)范市場監(jiān)督管理行政處罰裁量權(quán)的指導(dǎo)意見》（國市監(jiān)法〔2019〕244號，下稱《指導(dǎo)意見》），對行政處罰裁量權(quán)行使原則、適用規(guī)則以及建立健全行政處罰裁量基準制度等內(nèi)容作出了規(guī)定，為制定《裁量規(guī)則》提供了基礎(chǔ)性的制度遵循。
二、主要依據(jù)
（一）《中華人民共和國行政處罰法》
（二）《市場監(jiān)督管理行政處罰程序暫行規(guī)定》
（三）《國家市場監(jiān)督管理總局關(guān)于規(guī)范市場監(jiān)管行政處罰裁量權(quán)的指導(dǎo)意見》
（四）《重慶市規(guī)范行政處罰裁量權(quán)辦法》
三、起草過程
我局于今年3月初著手《裁量規(guī)則》的調(diào)研論證和起草工作。通過對復(fù)議訴訟和案件評查中典型案例的分析，深入研究原工商、質(zhì)監(jiān)、食藥監(jiān)和價格監(jiān)督部門裁量規(guī)則存在的問題，參閱大量學術(shù)論文、著作，形成《裁量規(guī)則》征求意見稿，并向系統(tǒng)各單位征求意見，共收集匯總意見建議94條。在充分吸納各單位合理意見的基礎(chǔ)上，參考外省市陸續(xù)出臺的相關(guān)文件，對本《裁量規(guī)則》進行了修改完善，分別于2020年9月24日召集部分區(qū)縣局進行了研究論證、于2020年11月17日向社會公眾征求意見，并就若干具體問題與市高院、市司法局進行了反復(fù)溝通、磋商，數(shù)易其稿，最終形成了文本送審稿。
四、主要內(nèi)容
《裁量規(guī)則》共三十五條，其中：第一條至第五條分別明確了制定的目的、裁量的適用范圍、裁量的定義、裁量的原則和行使處罰裁量的考量因素；第六條至第十條對不予處罰、從輕處罰、減輕處罰、從重處罰、加重處罰進行了定義；第十一條至第十六條分別對免罰情形、從輕減輕情形、酌定從輕情形、酌定減輕情形、從重情形和酌定從重情形作出了規(guī)定；第十七條至第十九條規(guī)定了法律法規(guī)的優(yōu)先適用、情節(jié)對沖和競合裁量情形；第二十條對免罰清單規(guī)定的情形重新進行了明確；第二十一條、第二十二條對責令改正的時限以及停業(yè)整頓的范圍和時限作出了規(guī)定；第二十三條規(guī)定了“從舊兼從輕”的原則；第二十四條對辦案機構(gòu)的證據(jù)收集作出了明確；第二十五條規(guī)定了重大、復(fù)雜行政處罰需要經(jīng)市場監(jiān)督管理機關(guān)負責人集體討論決定；第二十六條規(guī)定了文書中對裁量說理性的表述；第二十七條規(guī)定了對裁量適當性的審查情形；第二十八條對不予處罰情形的行政指導(dǎo)作出了規(guī)定；第二十九條規(guī)定了加處罰款的裁量的具體情形；第三十條、第三十一條對行使行政處罰裁量實施監(jiān)督作出了統(tǒng)一規(guī)定；第三十二條對不當行使行政處罰裁量權(quán)予以責任追究作出了規(guī)定；第三十三條明確了《裁量規(guī)則》與《裁量指導(dǎo)基準》出現(xiàn)沖突時的適用原則；第三十四條明確規(guī)定了在實施取締、撤銷登記、撤銷許可等非處罰行為時，不適用本規(guī)則；第三十五條規(guī)定了本規(guī)則的施行日期。
五、特別說明的事項
（一）關(guān)于從輕處罰和從重處罰的定義問題。按照《重慶市規(guī)范行政處罰裁量權(quán)辦法》第十七條第（一）項的規(guī)定：“罰款為一定金額的倍數(shù)的，從輕處罰應(yīng)當?shù)陀谥虚g倍數(shù)，從重處罰應(yīng)當高于中間倍數(shù)”。此規(guī)定只有從輕和從重的處罰裁量，沒有居中處罰裁量。而《市場監(jiān)管總局關(guān)于規(guī)范市場監(jiān)督管理行政處罰裁量權(quán)的指導(dǎo)意見》中明確規(guī)定了“從輕行政處罰，罰款的數(shù)額應(yīng)當在從最低限到最高限這一幅度中較低的30%部分”，“從重行政處罰，罰款的數(shù)額應(yīng)當在從最低限到最高限這一幅度中較高的30%部分”。經(jīng)與市高法院行政庭、市司法局復(fù)議處、文審處進行溝通，均認為《市場監(jiān)管總局關(guān)于規(guī)范市場監(jiān)督管理行政處罰裁量權(quán)的指導(dǎo)意見》中對從輕處罰和從重處罰的規(guī)定更加嚴謹、更加準確。因此，我們在起草本《裁量規(guī)則》時參照了總局的規(guī)定（參見第七至九條）。
（二）關(guān)于酌定情節(jié)。現(xiàn)行法律法規(guī)中雖然對從輕、從重處罰的主要情形作出了規(guī)定，但部分未列入法條的情形，其社會危害程度和可能產(chǎn)生的危害后果明顯輕微或嚴重，不能不在裁量規(guī)則中列出，指引裁量工作。為此，《裁量規(guī)則》比照刑法的規(guī)定，根據(jù)總局《指導(dǎo)意見》，將各類情節(jié)區(qū)分為法定情節(jié)與酌定情節(jié)，明確法定情節(jié)應(yīng)當在裁量中予以考量，酌定情節(jié)可以根據(jù)案情適度考量。文本中規(guī)定了第十三條“酌定從輕情形”、第十四條“酌定減輕情形” 和第十六條“酌定從重情形”，執(zhí)法機關(guān)可結(jié)合違法行為的具體實施情況并對應(yīng)可能出現(xiàn)的危害后果，在處罰時予以酌情考慮。
（三）關(guān)于加重處罰。今年2月24日，全國人大常委會出臺了《關(guān)于全面禁止非法野生動物交易、革除濫食野生動物陋習、切實保障人民群眾生命健康安全的決定》，作出了“加重處罰”的規(guī)定。全國人大法工委就“加重處罰”的適用問題在答復(fù)的意見中明確：對非國家重點保護野生動物的違法行為的處罰，按照針對國家重點保護野生動物的違法行為的處罰規(guī)定執(zhí)行；對國家重點保護野生動物違法行為的處罰，區(qū)分一般違法行為和情節(jié)嚴重違法行為，對情節(jié)嚴重違法行為規(guī)定了較重處罰的，對一般違法行為按較重違法行為的處罰規(guī)定處罰，對情節(jié)嚴重的違法行為以及未區(qū)分一般違法行為和情節(jié)嚴重違法行為的，其罰款幅度上限提高一倍；現(xiàn)行法律未區(qū)分國家重點保護野生動物、非國家重點保護野生動物統(tǒng)一作出處罰規(guī)定的，其罰款幅度上限提高一倍。因此，在本《裁量規(guī)則》中對“加重處罰”作出了具體的明確。（參見第十條）
（四）情節(jié)疊加與對沖的處理。情節(jié)疊加，是指一個案件中當事人存在多個同向的情節(jié)，如從輕減輕或均為從重情節(jié)。情節(jié)對沖，是指一個案件中當事人存在多種裁量情節(jié)，既有從輕減輕情節(jié)，又有從重加重情節(jié)，既有法定裁量事由，又有酌定事由的情況，因此在裁量中應(yīng)當綜合考量。本《裁量規(guī)則》中對五類存在情節(jié)對沖原則的情形作出了規(guī)定，力求在綜合平衡的基礎(chǔ)上，充分體現(xiàn)處罰裁量的公平、公正、適當（參見第十八條）。
（五）關(guān)于從舊兼從輕原則。該原則本屬于刑法的定罪量刑原則，在行政處罰法中并無明確規(guī)定。意指在法律新交舊替期間，按照 “法不溯及既往”的原則，在舊法生效期間實施的犯罪行為應(yīng)按舊法處理，原則上不適用新法。但如果根據(jù)新法規(guī)定，行為人的行為不再視為犯罪，或者新法對同類行為規(guī)定的刑罰更輕，則應(yīng)當適用新法。在實踐中，“從舊兼從輕”原則很早就滲透到行政訴訟、行政復(fù)議領(lǐng)域，成為行政審判、行政復(fù)議機關(guān)的共識，已經(jīng)做成了一系列判例，故《裁量規(guī)則》第二十三條規(guī)定：“法律法規(guī)規(guī)章修訂，或者以新的法律法規(guī)規(guī)章廢止舊的法律法規(guī)規(guī)章的，對新規(guī)定施行前發(fā)生、施行后查處的同種類違法行為，應(yīng)當適用新、舊規(guī)定中較輕的規(guī)定進行處罰裁量。新的規(guī)定不視為違法行為的，不予處罰”。
（六）關(guān)于責令停業(yè)整頓和責令改正時限和范圍的裁量。現(xiàn)行的市場監(jiān)督管理法律法規(guī)均未對責令停業(yè)整頓和責令改正的時限作出具體規(guī)定，在執(zhí)法實踐中往往導(dǎo)致執(zhí)法機關(guān)在作出具體行政行為時隨意為之，造成權(quán)力濫用。因此，在本《裁量規(guī)則》第二十一、第二十二條中增加了對責令停業(yè)整頓范圍、時限、當事人整改的規(guī)定，以確保執(zhí)法的嚴肅性，杜絕隨意性。
相關(guān)鏈接：重慶市市場監(jiān)督管理局關(guān)于印發(fā)《重慶市市場監(jiān)督管理行政處罰裁量規(guī)則（暫行）》的通知 (渝市監(jiān)發(fā)〔2020〕116號)
過罰相當是行政處罰的的重要原則，處罰裁量是執(zhí)法辦案工作中確保公平公正的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，也是復(fù)議機關(guān)、人民法院進行復(fù)議和審理的重要內(nèi)容。在實踐中，由于案情的復(fù)雜性和執(zhí)法人員對法律法規(guī)的理解認識不到位，或者受其他案外因素影響，裁量不合理、不適當?shù)膯栴}較為突出，往往造成 “同案不同罰”的現(xiàn)象，影響了市場監(jiān)管機關(guān)執(zhí)法水平和行政公信力的提升。機構(gòu)改革前，原工商、質(zhì)監(jiān)、食藥監(jiān)、價格監(jiān)督部門制定了關(guān)于行政處罰裁量權(quán)方面的行政規(guī)范性文件，在若干具體規(guī)定上各不相同，導(dǎo)致系統(tǒng)各執(zhí)法單位在行使行政處罰裁量權(quán)時無所適從。因此，全系統(tǒng)亟需制定《裁量規(guī)則》，統(tǒng)一、規(guī)范行政處罰裁量活動。
2020年1月3日，總局發(fā)布了《關(guān)于規(guī)范市場監(jiān)督管理行政處罰裁量權(quán)的指導(dǎo)意見》（國市監(jiān)法〔2019〕244號，下稱《指導(dǎo)意見》），對行政處罰裁量權(quán)行使原則、適用規(guī)則以及建立健全行政處罰裁量基準制度等內(nèi)容作出了規(guī)定，為制定《裁量規(guī)則》提供了基礎(chǔ)性的制度遵循。
二、主要依據(jù)
（一）《中華人民共和國行政處罰法》
（二）《市場監(jiān)督管理行政處罰程序暫行規(guī)定》
（三）《國家市場監(jiān)督管理總局關(guān)于規(guī)范市場監(jiān)管行政處罰裁量權(quán)的指導(dǎo)意見》
（四）《重慶市規(guī)范行政處罰裁量權(quán)辦法》
三、起草過程
我局于今年3月初著手《裁量規(guī)則》的調(diào)研論證和起草工作。通過對復(fù)議訴訟和案件評查中典型案例的分析，深入研究原工商、質(zhì)監(jiān)、食藥監(jiān)和價格監(jiān)督部門裁量規(guī)則存在的問題，參閱大量學術(shù)論文、著作，形成《裁量規(guī)則》征求意見稿，并向系統(tǒng)各單位征求意見，共收集匯總意見建議94條。在充分吸納各單位合理意見的基礎(chǔ)上，參考外省市陸續(xù)出臺的相關(guān)文件，對本《裁量規(guī)則》進行了修改完善，分別于2020年9月24日召集部分區(qū)縣局進行了研究論證、于2020年11月17日向社會公眾征求意見，并就若干具體問題與市高院、市司法局進行了反復(fù)溝通、磋商，數(shù)易其稿，最終形成了文本送審稿。
四、主要內(nèi)容
《裁量規(guī)則》共三十五條，其中：第一條至第五條分別明確了制定的目的、裁量的適用范圍、裁量的定義、裁量的原則和行使處罰裁量的考量因素；第六條至第十條對不予處罰、從輕處罰、減輕處罰、從重處罰、加重處罰進行了定義；第十一條至第十六條分別對免罰情形、從輕減輕情形、酌定從輕情形、酌定減輕情形、從重情形和酌定從重情形作出了規(guī)定；第十七條至第十九條規(guī)定了法律法規(guī)的優(yōu)先適用、情節(jié)對沖和競合裁量情形；第二十條對免罰清單規(guī)定的情形重新進行了明確；第二十一條、第二十二條對責令改正的時限以及停業(yè)整頓的范圍和時限作出了規(guī)定；第二十三條規(guī)定了“從舊兼從輕”的原則；第二十四條對辦案機構(gòu)的證據(jù)收集作出了明確；第二十五條規(guī)定了重大、復(fù)雜行政處罰需要經(jīng)市場監(jiān)督管理機關(guān)負責人集體討論決定；第二十六條規(guī)定了文書中對裁量說理性的表述；第二十七條規(guī)定了對裁量適當性的審查情形；第二十八條對不予處罰情形的行政指導(dǎo)作出了規(guī)定；第二十九條規(guī)定了加處罰款的裁量的具體情形；第三十條、第三十一條對行使行政處罰裁量實施監(jiān)督作出了統(tǒng)一規(guī)定；第三十二條對不當行使行政處罰裁量權(quán)予以責任追究作出了規(guī)定；第三十三條明確了《裁量規(guī)則》與《裁量指導(dǎo)基準》出現(xiàn)沖突時的適用原則；第三十四條明確規(guī)定了在實施取締、撤銷登記、撤銷許可等非處罰行為時，不適用本規(guī)則；第三十五條規(guī)定了本規(guī)則的施行日期。
五、特別說明的事項
（一）關(guān)于從輕處罰和從重處罰的定義問題。按照《重慶市規(guī)范行政處罰裁量權(quán)辦法》第十七條第（一）項的規(guī)定：“罰款為一定金額的倍數(shù)的，從輕處罰應(yīng)當?shù)陀谥虚g倍數(shù)，從重處罰應(yīng)當高于中間倍數(shù)”。此規(guī)定只有從輕和從重的處罰裁量，沒有居中處罰裁量。而《市場監(jiān)管總局關(guān)于規(guī)范市場監(jiān)督管理行政處罰裁量權(quán)的指導(dǎo)意見》中明確規(guī)定了“從輕行政處罰，罰款的數(shù)額應(yīng)當在從最低限到最高限這一幅度中較低的30%部分”，“從重行政處罰，罰款的數(shù)額應(yīng)當在從最低限到最高限這一幅度中較高的30%部分”。經(jīng)與市高法院行政庭、市司法局復(fù)議處、文審處進行溝通，均認為《市場監(jiān)管總局關(guān)于規(guī)范市場監(jiān)督管理行政處罰裁量權(quán)的指導(dǎo)意見》中對從輕處罰和從重處罰的規(guī)定更加嚴謹、更加準確。因此，我們在起草本《裁量規(guī)則》時參照了總局的規(guī)定（參見第七至九條）。
（二）關(guān)于酌定情節(jié)。現(xiàn)行法律法規(guī)中雖然對從輕、從重處罰的主要情形作出了規(guī)定，但部分未列入法條的情形，其社會危害程度和可能產(chǎn)生的危害后果明顯輕微或嚴重，不能不在裁量規(guī)則中列出，指引裁量工作。為此，《裁量規(guī)則》比照刑法的規(guī)定，根據(jù)總局《指導(dǎo)意見》，將各類情節(jié)區(qū)分為法定情節(jié)與酌定情節(jié)，明確法定情節(jié)應(yīng)當在裁量中予以考量，酌定情節(jié)可以根據(jù)案情適度考量。文本中規(guī)定了第十三條“酌定從輕情形”、第十四條“酌定減輕情形” 和第十六條“酌定從重情形”，執(zhí)法機關(guān)可結(jié)合違法行為的具體實施情況并對應(yīng)可能出現(xiàn)的危害后果，在處罰時予以酌情考慮。
（三）關(guān)于加重處罰。今年2月24日，全國人大常委會出臺了《關(guān)于全面禁止非法野生動物交易、革除濫食野生動物陋習、切實保障人民群眾生命健康安全的決定》，作出了“加重處罰”的規(guī)定。全國人大法工委就“加重處罰”的適用問題在答復(fù)的意見中明確：對非國家重點保護野生動物的違法行為的處罰，按照針對國家重點保護野生動物的違法行為的處罰規(guī)定執(zhí)行；對國家重點保護野生動物違法行為的處罰，區(qū)分一般違法行為和情節(jié)嚴重違法行為，對情節(jié)嚴重違法行為規(guī)定了較重處罰的，對一般違法行為按較重違法行為的處罰規(guī)定處罰，對情節(jié)嚴重的違法行為以及未區(qū)分一般違法行為和情節(jié)嚴重違法行為的，其罰款幅度上限提高一倍；現(xiàn)行法律未區(qū)分國家重點保護野生動物、非國家重點保護野生動物統(tǒng)一作出處罰規(guī)定的，其罰款幅度上限提高一倍。因此，在本《裁量規(guī)則》中對“加重處罰”作出了具體的明確。（參見第十條）
（四）情節(jié)疊加與對沖的處理。情節(jié)疊加，是指一個案件中當事人存在多個同向的情節(jié)，如從輕減輕或均為從重情節(jié)。情節(jié)對沖，是指一個案件中當事人存在多種裁量情節(jié)，既有從輕減輕情節(jié)，又有從重加重情節(jié)，既有法定裁量事由，又有酌定事由的情況，因此在裁量中應(yīng)當綜合考量。本《裁量規(guī)則》中對五類存在情節(jié)對沖原則的情形作出了規(guī)定，力求在綜合平衡的基礎(chǔ)上，充分體現(xiàn)處罰裁量的公平、公正、適當（參見第十八條）。
（五）關(guān)于從舊兼從輕原則。該原則本屬于刑法的定罪量刑原則，在行政處罰法中并無明確規(guī)定。意指在法律新交舊替期間，按照 “法不溯及既往”的原則，在舊法生效期間實施的犯罪行為應(yīng)按舊法處理，原則上不適用新法。但如果根據(jù)新法規(guī)定，行為人的行為不再視為犯罪，或者新法對同類行為規(guī)定的刑罰更輕，則應(yīng)當適用新法。在實踐中，“從舊兼從輕”原則很早就滲透到行政訴訟、行政復(fù)議領(lǐng)域，成為行政審判、行政復(fù)議機關(guān)的共識，已經(jīng)做成了一系列判例，故《裁量規(guī)則》第二十三條規(guī)定：“法律法規(guī)規(guī)章修訂，或者以新的法律法規(guī)規(guī)章廢止舊的法律法規(guī)規(guī)章的，對新規(guī)定施行前發(fā)生、施行后查處的同種類違法行為，應(yīng)當適用新、舊規(guī)定中較輕的規(guī)定進行處罰裁量。新的規(guī)定不視為違法行為的，不予處罰”。
（六）關(guān)于責令停業(yè)整頓和責令改正時限和范圍的裁量。現(xiàn)行的市場監(jiān)督管理法律法規(guī)均未對責令停業(yè)整頓和責令改正的時限作出具體規(guī)定，在執(zhí)法實踐中往往導(dǎo)致執(zhí)法機關(guān)在作出具體行政行為時隨意為之，造成權(quán)力濫用。因此，在本《裁量規(guī)則》第二十一、第二十二條中增加了對責令停業(yè)整頓范圍、時限、當事人整改的規(guī)定，以確保執(zhí)法的嚴肅性，杜絕隨意性。
相關(guān)鏈接：重慶市市場監(jiān)督管理局關(guān)于印發(fā)《重慶市市場監(jiān)督管理行政處罰裁量規(guī)則（暫行）》的通知 (渝市監(jiān)發(fā)〔2020〕116號)
