本章的內容包括兩個方面：一是行政許可的設定范圍，即設定行政許可應當遵循的原則，哪些事項可以設定行政許可，哪些事項不能設定行政許可等，以解決設定的內容問題。二是行政許可的設定權限。我國是一個統一的多民族國家，在堅持中央集中統一領導的前提下，充分發揮地方的積極性和主動性，表現在立法體制上，實行一元的、多層次的立法體制。全國人大及其常委會行使國家的立法權，在此之外，國務院可以制定行政法規，省級人大及其常委會可以制定地方性法規，國務院部門和省級人民政府（包括較大的市）可以制定規章。在這個多層次的立法體制當中，需要明確各個立法主體在設定行政許可中的權限范圍。本法根據立法法關于立法權限的劃分，對各個立法主體的設定權限作了規定。取消了曾經設定過大量行政許可的部門規章和較大的市的政府規章的設定權，省級政府規章也只能設定臨時性的行政許可，并且規定規章以下的其他規范性文件一律不得設定行政許可，大大減少了行政許可的設定主體。同時本章還對行政許可的設定程序作了必要的規定，擬設定行政許可的，起草單位應當采取聽證會、論證會等形式聽取意見，并向制定機關說明設定該行政許可的必要性、對經濟和社會可能產生的影響以及聽取和采納意見的情況等，以確保行政許可設定的適當性和必要性。這些規定都是對行政許可制度的重大改革和完善，必將產生深遠而重大的影響。
第十一條 設定行政許可，應當遵循經濟和社會發展規律，有利于發揮公民、法人或者其他組織的積極性、主動性，維護公共利益和社會秩序，促進經濟、社會和生態環境協調發展。
【釋義】 本條是關于行政許可設定原則的規定。
一、應當遵循經濟和社會發展規律
行政許可的設定與經濟和社會發展的程度直接相關。特定領域的行政許可權力始終離不開特定的經濟發展水平與社會的發達程度。生產力決定生產關系，生產關系反作用于生產力；經濟基礎決定上層建筑，上層建筑反作用于經濟基礎。這是歷史唯物主義對經濟和社會發展規律的總結和探索。行政許可屬于行政管理制度，屬于上層建筑領域里的組成部分。對行政許可管理手段的運用，要符合經濟社會發展規律。行政許可運用得當，可以調節經濟和社會中的各種矛盾，促進經濟和社會的發展；反之，行政許可運用不得當，濫設許可，使經濟發展成本過高，就會阻礙經濟和社會的發展。改革開放以來，經過十幾年的發展，我國已經在很多必要的行政管理領域設置了行政許可制度，在維護經濟和社會秩序，保障國家、社會和公民的權利和利益方面，起到了積極作用，但由于缺乏統一的法律規定，許可設置過多過濫，程序繁瑣，很多方面已經走向反面，成為阻礙經濟發展、損害公民權利的擾民制度，有些還成為腐敗的溫床，弊端日益顯露。為了克服不當行政許可給經濟發展帶來的阻力，一些地方首先自發地開展了行政審批制度的改革，減少行政審批，規范審批程序，方便當事人辦事。這一改革隨后被中央肯定，進而在全國范圍開展行政審批改革，并將改革成果法律化，這顯示了我們對行政許可制度認識的深化。
二、應當有利于發揮公民、法人或者其他組織的積極性、主動性
無論是將行政許可理解為普遍禁止的解除，還是對公民權利的賦予，亦或是解禁與賦權的統一，行政許可都涉及公民的權利和自由。因此，在設定行政許可時，要正確對待公民的權利和自由，要有利于發揮公民、法人或者其他組織的積極性、主動性。人是社會的細胞和要素。人類社會發展的歷史一再表明，一個社會是否有活力，是否具有發展潛力，最關鍵的是要看這個社會中的人是否能保持活力，充分發揮其創造力。如果在一個社會里，個人的任何行動都需經許可后才能行動，這個社會肯定缺少發展的內在活力；相反，賦予個人權利和自由，就會最大限度地發揮個人的聰明才智，保證社會物質財的增加，促進社會的進步與發展。一個發達的文明社會必然是其社會成員的聰明才智得到極大發揮的社會。行政可具有雙重性，合理設定，可以有效地配置社會資源，為個人施展才智創造良好的社會秩序。相反，設置過多過濫，或者不合理，必然抑制個人的創造性和積極性，影響其聰明才智的發揮。因此，設定行政許可，應當有利于發揮公民、法人或者其他組織的積極性和主動性。所設定的行政許可，應當是政府行政管理最必要的，應將其限定在限制和影響公民權利和自由最低限度方面，更不能造成事實上遏制甚至剝奪公民的權利和自由。近年來個別地方曾發生過公民申請結婚登記時，竟要檢查申請人的處女膜，以確定其是否有婚前性行為，不讓檢查就不準登記。這是荒誕的，是對公民隱私權的粗暴侵犯。
三、維護公共利益和社會秩序
人對自由的向往和追求，必然導致其超越既有的約束和限制，而人是社會中的人，必須與他人共同生存生活。這就需要在保障個人自由的同時，維護公共利益和社會秩序。行政許可的設定，很多是出于維護公共利益和社會秩序的直接需要。對于直接關系國家安全、公共安全、人身健康和生命財產安全以及生態環境保護的事項，如爆炸危險物品的生產、儲存、運輸、銷售以及使用，機動車的駕駛等，不僅是可以設定行政許可，而且是應當設定行政許可，不得存在管理上的漏洞，否則，后果是非常嚴重的。
四、促進經濟、社會和生態環境協調發展
整個人類社會發展的歷史就是一部人類不斷改造自然、征服自然的歷史。在人類的歷史進程中，人類本身不僅單純從大自然那里獲取了維持生存與發展的物質資料，而且改造了自然。在人類與自然的關系問題上，人類社會經歷了一條曲折的道路。隨著人類改造自然的能力提高，對自然界的開發不斷加大，從而導致自然生態不平衡問題，各種生態環境問題日益顯現，如水源污染、礦產資源枯竭、野生動物滅絕等，人類的生存環境受到破壞。在此情況下，人類開始認識到人與自然的相互依賴性，強調對自然的保護，人與自然的和諧相處。為此，通過行政許可制度調整人與自然的關系，如設置采礦許可、狩獵許可、排污許可等，以促進對自然資源的合理利用與保護。因此，設定行政許可，要兼顧經濟、社會和生態環境的協調發展。
第十二條 下列事項可以設定行政許可：
（一）直接涉及國家安全、公共安全、經濟宏觀調控、生態環境保護以及直接關系人身健康、生命財產安全等特定活動，需要按照法定條件予以批準的事項；
（二）有限自然資源開發利用、公共資源配置以及直接關系公共利益的特定行業的市場準入等，需要賦予特定權利的事項；
（三）提供公眾服務并且直接關系公共利益的職業、行業，需要確定具備特殊信譽、特殊條件或者特殊技能等資格、資質的事項；
（四）直接關系公共安全、人身健康、生命財產安全的重要設備、設施、產品、物品，需要按照技術標準、技術規范，通過檢驗、檢測、檢疫等方式進行審定的事項；
（五）企業或者其他組織的設立等，需要確定主體資格的事項；
（六）法律、行政法規規定可以設定行政許可的其他事項。
【釋義】 本條是關于行政許可設定范圍的規定。
一、行政許可設定范圍的復雜性
行政許可的設定范圍，即哪些事項可以設定行政許可，哪些事項不能設定行政許可，任由公民自主決定或者由市場調節。這是一個非常復雜的問題，也是一個世界性的難題。這個問題的實質是行政權力和公民權利之間的關系，意味著在多大程度上行政權力可以干預公民的私人權利。對這個問題的探索，實際是對政府管理規律的探索，社會發展規律的探索。從目前來看，無論是在理論上和還是在實踐上都還沒有很好地解決這個問題。世界各國解決此問題的基本方法是個案解決，一事一議，通過單行的法律、法規，按照法定的程序來決定。為什么大都采取這種辦法呢？因為某一事項是否設定許可，具有不確定性。第一，行政許可的設定具有時間性。有些事項，在此時不需要許可，但隨著社會的發展，其活動與公共利益的緊密性加強，因而需要設定許可。如在自由資本主義時期，需經許可的事項很少，而到了壟斷資本主義時期，需經許可的事項大量增加。這其中有些事項在自由資本主義時期就存在。汽車在最初制造出來時，是沒有許可證的；駕駛汽車也是不需要執照的。但后來汽車多了起來，汽車業與公共安全非常密切，因此才規定生產汽車、駕駛汽車需要事先獲得許可。第二，行政許可的設定具有地域性。有些事項，在此一地域范圍內需要許可，在彼一地域范圍內不需要許可。比如現在許多城市對養狗實行許可證制度，養狗需要先到行政主管機關登記注冊，交納有關費用，然后才能養狗，否則即為違法。而在一些農村地區，養狗是很普通的事，根本不需要許可登記。第三，行政許可的設定與特定的社會背景有關。在有些社會背景下，人與自然的矛盾比較突出，為了保持可持續發展，就需要限制人類的活動，對人類的某些活動加以限制和約束，實行許可制度。而在有些地區和時代，人類與自然的矛盾不突出，人類的活動對自然沒有構成威脅，因而不需要許可。如在一個水資源緊缺的社會，對水資源開采利用，通常采取許可制度管理；而在一個水資源豐富的社會里，對水資源的開采和利用就不需要許可。第四，行政許可的對象具有廣泛性、復雜性和差異性，在進行抽象歸納時，面臨的立法技術困難比較多，相反，個案解決則可以回避諸多困難和矛盾。
盡管規定行政許可的設定范圍存在諸多困難，本法還是根據中國的國情，對行政許可的設定范圍作了原則界定。為什么本法要對設定范圍作出界定呢？第一，我國由計劃經濟轉向市場經濟，也就是由政府什么都管轉到有選擇性的管，這就需要回答該管什么，不該管什么的問題。對這個問題的回答實際是對社會主義市場經濟規律的探索。資本主義社會的發展是從自由資本主義到壟斷資本主義，從不干預到干預社會和經濟生活，因而它可以根據發生的社會問題來逐個解決，這就形成他們在行政許可制度上的立法特點。第二，我國的立法主體比較多，在中央有全國人大及其常委會、國務院；在地方有三十一個省、自治區、直轄市，需要統一行政許可的立法標準和范圍。第三，在現實生活中存在一種傾向，一講行政管理，就要審批。于是什么事情都要設定行政許可，導致行政許可過多過濫。這就需要通過設定范圍來減少行政許可，實現政府職能的轉變。
二、行政許可設定范圍的解決模式
國務院提請審議的行政許可法草案對設定范圍的規定，采取的是“先總說、后分說、再排除”的模式。即先列舉可以設定行政許可的事項范圍，然后將行政許可分為普通許可、特許、認可、核準、登記五類，對適用各類行政許可的事項再作出列舉，并相應地規定特許、認可、核準、登記四類行政許可的特別程序。最后對不得設定行政許可的事項作出列舉。這一方案從形式邏輯上講是比較理想的，但在實際設定條文中遇到諸多問題。在審議和征求意見過程中，對這一方案提出了不少修改建議，如只總說，不分說；或者只分說，不總說；或者只列舉不得設定的范圍等。二次審議稿曾采取只分說不總說的辦法，因為分類列舉的范圍與總的列舉的范圍是重復的，立法上沒有必要重復。在最后的立法決策上，是采取正面規定與排除相結合的辦法解決設定范圍問題。為什么采取這個方案呢？這與對行政許可的分類有關。
國務院提出的行政許可法草案的基本思路是以對行政許可定義的界定為出發點，進而將行政許可分為五類，通過分類來具體確定各類行政許可的適用范圍和有關程序，以此來構篇謀局。但對于是否分類、如何分類，不同意見比較多，在九屆全國人大常委會審議和征求意見的過程中，在這個問題上就有不同意見。
一種意見認為，草案對行政許可的分類存在一些問題：一是，各類行政許可的名稱和含義同現行法律、法規的用語和人們的習慣稱謂不一致，不僅對法律、法規要作出大量修改，執行中也容易出現分歧。比如，按照現行法律、法規的用語和人們的習慣稱謂，特許類是指對申請人有特別嚴格限制的許可，如持槍許可、煙草專賣許可等，而草案將其列入普通許可類中，概念不夠科學。二是，各類行政許可之間有交叉，界線難以劃清，并且未能涵蓋現行的行政許可事項，比如普通許可類的事項與核準類的事項就有重復，執行中難免會引起混亂。三是，有些類別如認可、核準、登記，是否屬于行政許可，還值得研究。從發展來看，這些類別將會轉移給社會中介組織辦理。現在將其定位于行政許可，會限制行政審批制度的改革空間。四是，從行政法理論來看，普通許可和特許是許可的類別，認可、核準、登記是許可的形式，分類的標準不統一。因此，一些同志建議將行政許可只分為兩類，即普通許可和特許，而將認可、核準、登記等事項交由社會中介組織辦理。還有一些同志提出，行政許可制度比較復雜，在本法中對行政許可作出具體分類，困難很大，分類過多也不便于當事人辦事，建議不作分類，而從完善行政許可設定權、行政許可實施程序上規范行政許可行為，達到減少行政審批的目的。具體事項的許可形式可由單行法律、法規規定。這也是多數國家通行的做法。
另一種意見認為：在本法中對行政許可進行分類并相應地規定不同的特別程序，是十分必要的，對于改革行政許可制度、規范行政許可行為、減少行政審批項目，以此推動政府職能轉變，具有重要作用。一是，現行法律、法規中行政許可名目繁多，缺乏可以遵循的標準和規范，因而在設定行政許可時隨意性很大，什么事項可以設定許可，什么事項只能設定什么樣的許可，缺少客觀標準。二是，草案對行政許可的分類是按照不同行政許可的不同性質、功能和適用范圍確定的，很重要的一個目的是相應地規定不同的特別程序，有的需要進行實質審查，有的只需進行形式審查，有的要經拍賣，有的要經考試，宜嚴則嚴，宜簡則簡。這樣，便于規范、監督實施行政許可的行為，防止執法擾民，以方便當事人辦事。三是，將行政許可劃分為五類，既借鑒了國外的做法，又盡可能與現行的法律、法規相銜接。其中，普通許可、特許的分類確實與現行法律、法規的用語和人們的習慣稱謂不同，需要通過宣傳、實踐使各方面逐漸適應和認同。四是，有些認可和核準的事項，隨著經濟發展、改革深化，今后勢必由行業組織、中介機構辦理，但這需要有一個過程。即使如此，最終也還總會有一些認可、核準事項只能由行政機關辦理。
在進行三審時，有些常委委員對此進一步提出了意見：一是，認為認可、核準不屬于行政許可，而只是行政機關決定是否準予許可的手段和方式。有些行政許可形式隨著政府職能轉變，將會逐步移交行業組織或者中介組織辦理，現在將其列入行政許可，不利于減少審批，不利于政府職能轉變。二是，對各類行政許可的適用范圍有不同意見，比如草案規定特許適用于有限自然資源的開發利用、有限公共資源的配置以及直接關系公共利益的壟斷性企業的市場準入，一些委員認為特許應當適用于涉及國家安全、公共安全、生命財產安全和人身健康需要實施嚴格管理的事項。立法機關經研究認為：通過分類，對行政許可進行分類規范、分類指導，出發點是好的，所作研究也是有益的。但是，考慮到目前行政審批制度改革尚在進行之中，對行政許可的類別和適用范圍還有不同意見，確定科學分類的客觀條件還不夠成熟。因此將各類的適用范圍合并，形成了現在的行政許可的設定范圍。
三、行政許可的設定范圍
（一）行政機關準予公民、法人或者其他組織從事特定活動的事項
這一類事項的范圍非常廣泛，包括直接關系國家安全、經濟安全、公共利益、人身健康、生命財產安全的事項。這一類事項設定行政許可的目的是防止危險和保障安全。其主要特點是：第一，在這些范圍內，相對人行使法定權利或者從事法律沒有禁止但附有條件的活動，需經批準；第二，許可事項一般沒有數量控制；第三，法律、法規對這類許可事項規定的條件和標準比較明確，行政機關的自由裁量權受到限制；第四，能否取得許可，與申請人自身的條件有關，并且取得的許可不得轉讓。主要范圍是：
1．與國家安全有關的事項。國家安全是國家生存和發展的一種狀態、環境和秩序。國家安全是一個國家的最高利益，因此從事與國家安全有關的事項，應當獲得許可。如外貿法規定，為維護國家安全或者社會公共利益，國家可以限制進口或者出口貨物、技術。測繪法第十九條中規定，外國的組織或者個人在中華人民共和國領域和管轄的其他海域從事測繪活動，必須經國務院測繪行政主管部門會同軍隊測繪主管部門批準，并遵守中華人民共和國的有關法律、行政法規的規定。同樣，被許可活動影響到國家安全的，也可以收回許可。
2．經濟宏觀調控的事項。實行市場經濟，政府的職能從計劃經濟時代的直接干預經濟，轉變到依靠宏觀調控來管理經濟。政府管理經濟的主要職能，主要是制定和執行宏觀調控政策。宏觀調控的主要任務，是保證經濟總量平衡，抑制通貨膨脹，促進重大經濟結構優化，實現經濟穩定增長。宏觀調控主要運用經濟手段和法律手段，輔之以必要的行政手段。目前，我國已在財政、金融、稅收、海關、外貿等方面制定了一系列宏觀調控的法律和政策，宏觀調控的手段逐步趨于完善。經濟宏觀調控方面的許可事項主要有：投資立項、產業布局、進出口管制等。
3．生態環境保護的事項。隨著人類社會的發展，人類改造和影響自然的能力與日俱增，人類與自然的矛盾越來越突出。為了實現可持續發展，保持人類與自然的和諧關系，控制和減少人類對自然和環境的破壞，因此，有關影響生態環境的活動，需要經過批準。我國的環境保護法、水污染防治法、大氣污染防治法、固體廢物污染環境防治法、噪聲污染防治法、海洋環境保護法、建設項目環境保護管理條例等都規定，建設項目環境影響報告書、向環境排放污染物、環境保護工程設施，均須經批準或者驗收。
4．直接關系公共安全、人身健康、生命財產安全的事項。為了防止個體行為對整個群體、社會的安全造成破壞和不利影響，防止個體行為對集體利益的損害，因此，國家在進行行政管理時，對涉及公共安全與公共利益的活動，要實行事前許可制度。如易燃性、爆炸性、放射性、毒害性、腐蝕性等危險品的生產、儲存、運輸、使用、銷售，以及其他直接關系人身健康、生命財產安全的產品、物品的生產、經營等活動，都要經過批準。人是社會的要素和細胞。國家實施行政管理的根本目的，應當是為了人的發展和福祉。國家要以民為本，維護人的人身健康、生命財產安全。從事有關人身健康生命財產安全的活動，需要獲得許可。如藥品管理法規定，開辦藥品生產企業，須經企業所在地省、自治區、直轄市人民政府藥品監督管理部門批準并發給（藥品生產許可證）；開辦藥品批發企業，須經企業所在地省、自治區、直轄市人民政府藥品監督管理部門批準并發給（藥品經營許可證）；生產新藥或者已有國家標準的藥品的，須經國務院藥品監督管理部門批準，并發給藥品批準文號。
上述幾方面的內容，相互之間有一定的獨立性，但有些也不能完全分開，特別是關于直接關系公共安全、人身健康、生命財產安全等方面的事項，往往是一個事物的幾個方面，并不能完全劃分開來。
（二）賦予公民、法人或者其他組織特定權利并且具有數量限制的事項
這類許可事項一般與民事權利有關，許可的結果是向相對人授予某種民事權利，功能是分配有限的自然資源和公共資源。這類許可事項的特點是：第一，其目的是為了合理配置、利用現有資源，防止資源利用中的無序狀態。第二，申請人獲得許可，通常要支付一定的對價，特別是有關自然資源開發、利用方面的許可。第三，許可與民事合同發生競合，國家以自然資源和公共資源所有者的身份，向申請人頒發許可，既是以行政權力準許申請人從事開發利用的活動，又可以說是以特定的民事主體身份，轉讓民事權利。第四，申請人取得的許可，一般可以依法轉讓。第五，這類許可一般都有數量限制。這類事項主要有：
1．有限自然資源的配置。土地、礦藏、水流、森林、山嶺、草原、荒地、灘涂等自然資源，屬于國家所有。國家對這些自然資源享有占有、使用、收益和處分的權利。目前，全國人大常委會根據憲法，已經制定了礦產資源法、煤炭法、水法、森林法、草原法等法律，對這些自然資源的所有權以及開發利用都作出了規定。其中都規定，開發利用土地、礦產、草原、水等自然資源，都須經審批。
2．有限公共資源的配置。公共資源包括各種市政設施、道路交通、航空航線、無線電頻率等。對公共資源的利用實行許可，主要是為了優化對公共資源的配置，提高公共資源的利用率。目前，一些地方對出租車牌照、公共汽車運營線路實行招標拍賣，取得了較好的效果。
3．專營權利的賦予，即特定行業的市場準入，主要是公用事業服務等行業，如自來水、煤氣、電力、電信、郵政等與人民群眾日常生活、公共利益密切相關的行業。這些行業由于其整體性和統一性的特點，無法放開競爭，放開競爭容易影響其服務效能。因此，進入這些行業要實行準入制度，要設定比較高的門檻，以使進入者能為公眾提供優質服務。如電力法規定，一個供電營業區內只設一個供電營業機構。省、自治區、直轄市范圍內的供電營業區的設立、變更由供電企業提出申請，經省級電力管理部門會同有關部門審查批準后，由省級電力管理部門發給《供電營業許可證》。
（三）資格資質方面的事項
公民、法人或者其他組織為公眾提供服務，所從事的職業和工作直接關系公共利益，因而國家要求從事這些職業或行業的公民和組織具備特殊的資格和條件。在這一領域設定許可，主要目的是提高從業水平或者某種技能、信譽。其特點是：第一，這種許可事項限于為公眾直接提供服務的特定職業和行業，間接提供服務，不需要設定許可。對于一些單位、企業內部的一些崗位、職位的資格要求，可以由各單位規定資格條件，而不必由國家來統一確定資格。第二，這些職業和行業直接關系公共利益。第三，從事這些職業或行業要具備特殊信譽、特殊條件或者特殊技能，并且需要國家統一規定。這里包含了三個“特殊”，可見其不同于其他的職業或行業。第四，這類資格資質的授予，通過考試、考核方式確定。第五，資格資質與相對人的身份相聯系，不能轉讓、不能繼承。目前公民的職業資格許可主要有兩類：一是職業資格許可。如律師資格證，律師法規定，律師執業應當取得律師資格和執業證書。執業醫師資格證，執業醫師法規定，國家實行醫師資格考試制度。醫師資格考試分為執業醫師資格考試和執業助理醫師資格考試。醫師資格考試成績合格，取得執業醫師資格或者執業助理醫師資格。二是勞動技能資格許可。勞動法規定，國家確定職業分類，對規定的職業制定職業技能標準，實行職業資格證書制度，由經過政府批準的考核鑒定機構負責對勞動者實施職業技能考核鑒定。
有關企業和組織的資格、資質，主要有施工企業、勘察單位、設計單位、監理單位資質證書，證券交易所會員資格，測繪資格資質，從事工程建設項目招標代理業務的招標代理機構資格證等。
（四）對特定物的檢測、檢驗和檢疫
這一類事項通常被認為是對物的許可，其實，物與人聯系起來，進入到社會生活中，才具有法律上的意義，孤立存在的物是沒有法律意義的。在行政許可中，表面上看是對物的許可，實質上是對物的所有人支配和使用該物的一種許可。如國家行政主管部門對電梯進行檢驗，頒發合格證。表面上看是檢驗電梯是否安全、合格，其實質是允許所有權人使用該電梯。如果所有權人不打算把該電梯投入使用，或者只用作展覽，就不需要檢驗其是否安全合格。再有對動植物的檢驗，表面上看只是對這種物的檢疫，但其目的是為了允許其所有權人銷售、加工該動植物。這一類許可事項的特點是：第一，以對物的檢驗、檢測和檢疫為依據決定是否許可，行政機關沒有自由裁量權；第二，以既定的技術規范和技術標準作依據，沒有數量限制；第三，這種許可相對于被許可人有一定的獨立性，被檢定為合格的物，在其所有權發生轉變時，對該物品的許可仍然有效；第四，這種許可的實質是許可該物的所有權人使用、銷售該物品。
這一類事項主要包括：（1）直接關系公共安全、人身健康、生命財產安全的重要設備、設施的設計、建造、安裝和使用，如民用航空法規定，設計民用航空器及其發動機、螺旋槳和民用航空器上的設備，應當向國務院民用航空主管部門申請領取型號合格證書，經審查合格的發給型號證書。生產、維修民用航空器及其發動機、螺旋槳和民用航空器上的設備，應當向國務院民用航空主管部門申請領取生產許可證、維修許可證。經審查合格發給相應證書。（2）直接關系人身健康、生命財產安全的特定產品、物品的檢驗、檢疫，如生豬屠宰管理條例規定，定點屠宰場屠宰的生豬，應當經生豬產地動物防疫機構檢疫合格。肉品品質檢驗合格的生豬產品，定點屠宰場應當加蓋肉品品質檢驗合格驗訖印章，放行出場。
本項所列許可范圍，與本條第一項所列許可范圍，既有區分，又有聯系。就其共同點來說，都是準予申請人從事某種活動；就其區別而言，第一項所列事項，側重于特定的活動，并且這種活動不與特定的物聯系起來；而本項所列事項，雖然最終也是準許申請人從事某種活動，但這種活動是與特定的物聯系起來的。
（五）確定主體資格方面的事項
主要形式是登記。其功能是通過登記，確立個人、企業或者其他組織的特定主體資格。其特點是：第一，未經合法登記、取得特定主體資格的，不得從事相關活動；第二，沒有數量上的限制；第三，對申請材料一般只進行形式審查，通常可以當場作出是否準予的決定；第四，行政機關沒有自由裁量權。
登記許可主要有兩類：一類是企業法人登記，確立其市場主體資格；另一類是社會組織登記，包括社會團體、事業單位、民辦非企業單位登記等，以確立其從事社會活動的資格。這兩類主體的確立，都需要按照法定條件登記。對于登記是否屬于行政許可，立法過程中有不同意見，有的認為，登記只是一種確認行為，不屬于許可；有的認為，當事人不登記，從事相關活動屬于違法，因此也是行政許可。總的來看，我國的登記種類比較多，有些登記屬于事后確認性質，不屬于許可，如房屋登記、抵押登記等。但有一些登記，實際是為了取得行為能力、活動資格，因此這種登記屬于行政許可。
這里還有一個需要研究的問題，即我國參加或者締結的國際條約或協定，如何設定行政許可的問題。我國簽訂或者參加的國際條約、協定，對設定行政許可的規定有兩類：一類是作為國際義務，要求成員國實施管制、設定行政許可，如軍品貿易管制、生態環境保護等；另一類是作為一種權利，允許成員國設定行政許可實施管制，如進口商品配額等。這兩類的情況是完全不同的。本條規定的范圍，包括了我國簽訂或者參加的國際條約、協定所涉及的范圍，并且國際條約和協定的實施，需要通過立法，轉化為國內法實施。因此，國際條約和協定要求設定行政許可或者允許設定行政許可，都可以按照本法的規定辦理。
此外，由于行政許可幾乎涵蓋了行政管理的所有領域，人的認識還難以窮盡所有需要設定行政許可的事項。為適應未來行政管理工作的需要，本法還設定了開放條款，即單行的法律、行政法規可以根據情況和需要，對上述范圍之外的事項設定許可。從立法技術和法制建設上來看，這樣的規定是不夠理想的。因為最后一項的規定，使本來不明確的設定范圍更處于一種不確定狀態。因此，在運用這一條設定行政許可時，應當比照前幾項的性質和類別，應是那些通過事后補救難以有效消除影響或者造成難以挽回的重大損害的其他事項。
第十三條 本法第十二條所列事項，通過下列方式能夠予以規范的，可以不設行政許可：
（一）公民、法人或者其他組織能夠自主決定的；
（二）市場競爭機制能夠有效調節的；
（三）行業組織或者中介機構能夠自律管理的；
（四）行政機關采用事后監督等其他行政管理方式能夠解決的。
【釋義】 本條是關于不得設定行政許可事項的規定。
前條規定的行政許可設定范圍，是可以設定，并不是一定要設立。因為其中的領域是相當寬泛的，幾乎包括了政治、經濟和社會生活的主要方面。如果都設定行政許可，許可仍然會過多；并且有些事項，隨著社會經濟的發展，行政管理手段的改善，原來需要設定行政許可的，也會逐漸變成不需要設定行政許可。為了引導行政許可的設定，對于前條可以設定行政許可的事項，符合本條規定情形的，可以不設定行政許可。
一、依法由公民、法人或者其他組織自主決定的事項，可以不設定行政許可
法學理論通常認為，凡是法律未禁止的，就是公民可以行為的；而對國家機關來說，凡是法律未賦予其權力的，都意味著是禁止的。這種理論比較合理地表述了國家權力與公民權利的分配。在這種權利和權力的配置下，公民的權利和自由是廣泛的，它包括了政治、民事等多方面的權利。其中民事權利包括了財產權、人身權等。人身權又包括了姓名權、肖像權、名譽權等。公民權利和自由的行使，有些不關涉他人的權利和自由，如人格權、通訊秘密等；還有一些權利和自由，雖然與社會生活發生關系，但通過正常的分析和判斷，是可以自主決定的，國家對這類行為不要去干預。過去爭論的一個問題，對保姆是否要設定資格？贊成者認為，保姆進入另外一家的家庭生活，密切接觸家庭的財產，看管和護理小孩和老人，事關一家的財產與生命安全。事實上，一些地方發生了保姆騙走小孩、盜竊財物等情況，因此應當設定資格許可。另一種觀點認為，保姆的品性如何，雇用一個什么樣的保姆，采取什么方式進行管教，聘請者完全可以自主決定，不需要國家來干預，即使國家設定了資格許可，上述現象仍然會發生，因此完全沒有必要設定資格許可。顯然，聘請保姆這類的事情，是當事人可以決定的事情，也應當由當事人自主決定，設定許可是政府過度干預的表現。
二、市場機制能夠有效調節的事項
對經濟的調節有兩種，一種是市場競爭調節，還有一種是政府調節。政府調節是在市場調節失靈或市場調節滯后情況下的一種行政干預。進行這種干預時，動用行政權力，對一些經濟生活實施許可制度。在市場競爭可以有效調節時，行政干預就要退出。如在市場經濟條件下，商品如何定價，完全可以由生產者和銷售者確定，因為商品價格與商品的質量緊密聯系，如果質次價高，就會無人購買；物美價廉，就會爭相購買，市場競爭完全可以解決價格問題。再有，一些行業的投資，也是可以通過平均利潤率來調節的，當某一行業的投資回報超過平均利潤時，其他行業的資本就會轉入到該行業；當某一行業的利潤低于平均利潤時，該行業的資本就會退出，使該行業的投資減少，改變供求關系。因此，對于這樣一些由經濟規律可以解決的事情，政府不要去干預，不要設定行政許可。
三、行業組織或者中介機構能夠自律管理的事項
行業組織是聯系市場主體與政府的橋梁，中介機構是市場主體之間的媒介。它們具有自律、服務、靈活、高效等特點，是市場經濟發育和成熟不可缺少的因素。隨著市場經濟的發展，行業組織和中介機構蓬勃興起。這些組織和機構，自我管理和自我服務，經過一段時間的發育和成長，逐漸規范和完善，可以承擔起一部分社會管理職能，從而減少政府的行政管理壓力，實現政府職能的轉變。因此，對于一些可以由行業組織自律、中介機構服務可以解決的事項，也不要設定行政許可。特別是一些資格資質、對物品的檢測、檢驗等，完全可以由行業組織來規范確認，如電工、烹飪、電腦軟件運用以及對產品質量的認證等。將這些工作交由行業組織或中介服務機構辦理，既可減少政府職能，也可以避免某些行政機關工作人員借審批謀私，還可借此調動行業組織和中介服務機構的積極性，培育和完善社會服務功能。
四、事后監督等其他方式能夠解決的事項
行政許可只是眾多行政管理手段中的一種。對于行政許可管理手段的選擇，應當與其他管理手段相比較，看哪一種的管理成本更低，效果更好。對于通過其他方式能夠解決，達到與行政許可相同作用和效果的，也不要設定行政許可。如通常對于廣播電臺、電視臺播出什么樣的節目，出版社出版什么樣的書籍，事先并不去審查。但播出或出版之后，如發生版權糾紛、侵犯名譽權等問題，可以通過事后監督、處罰等解決，因此，對播出的節目或出版的書目原則上不要搞事先審查。再有，經營銷售一般生活用品和工業用品，不需要審批，如發生銷售假冒偽劣產品，消費者可以投訴，市場監管部門可以處罰解決，因此不需要許可。而對于銷售經營危險物品，如易燃、易爆等物品，就需要經過嚴格的審批。因為這類事項是屬于事后難以補救或者會造成重大損害的事項。
前條對行政許可設定范圍的表述，使用的是“可以設定行政許可”，本條對不宜設定行政許可事項的表述，同樣使用的是“可以不設定行政許可”。這兩個可以的使用，表明對行政許可設定范圍還處在探索之中，現行的規定還有較大的彈性，仍然需要結合具體的立法，在實踐中進一步完善。
第十四條 本法第十二條所列事項，法律可以設定行政許可。尚未制定法律的，行政法規可以設定行政許可。
必要時，國務院可以采用發布決定的方式設定行政許可。實施后，除臨時性行政許可事項外，國務院應當及時提請全國人民代表大會及其常務委員會制定法律．或者自行制定行政法規。
【釋義】本條是關于法律、行政法規和國務院決定的設定行政許可的規定。
行政許可是政府對經濟和社會活動進行事前管制的手段，按照依法行政的要求，實施行政許可要有法律、法規作為依據。如《律師法》規定，律師執業應當取得律師資格和執業證書；《執業醫師法》規定，醫師執業要取得執業醫師資格，并向衛生行政部門申請注冊；國務院頒布的《社會團體登記管理條例》規定，成立社會團體應當經其業務主管單位審查同意，并依照本條例的規定進行登記等等。目前行政許可太多、太濫，主要原因就是設定權大亂，一些沒有立法權的機關也在設定行政許可。制定行政許可法的目的之一，就是要規范行政許可的設定權，規定誰有權設定行政許可，以什么形式設定行政許可。設定行政許可是立法行為，應當符合我國的立法體制。
一、我國的立法體制
立法體制是一個國家立法權限如何劃分的制度。主要內容包括兩個方面：一是哪些國家機關享有立法權，享有多大的立法權；二是享有不同立法權限的國家機關之間是一種什么樣的關系。從世界范圍來看，主要有三種不同的立法體制：一是一級立法體制，即立法權由中央統一行使，地方不享有立法權；二是二級立法體制，即立法權由中央和地方共同行使；三是一元二級立法體制，即立法權主要集中在中央，地方享有部分立法權。一個國家采取什么相關的立法體制，是由這個國家的國體、政體、國家結構、歷史傳統以及民族情況等一系列客觀原因決定的。我國是一個統一的、多民族的、單一制的人民民主專政的社會主義國家，人民代表大會制度是我國的根本政治制度。我國的立法體制有自己的特點。根據憲法、立法法和有關組織法的規定，我國的立法體制是統一、多層級的立法體制。全國人大及其常委會可以制定法律，國務院可以制定行政法規，省、自治區、直轄市以及較大的市的人大及其常委會可以制定地方性法規，經濟特區所在地的省、市的人大及其常委會可以制定經濟特區法規，民族自治地方的人大可以制定自治條例和單行條例。此外，國務院各部、委員會、中國人民銀行、審計署和具有行政管理職能的直屬機構可以制定規章，省、自治區、直轄市以及較大的市的人民政府可以制定規章。法律、行政法規、地方性法規、自治條例、單行條例、規章都是我國法律體系的組成部分。只有通過上述立法形式，才可以對公民的權利和自由設定限制條件，也就是說，行政許可的設定權就是在這些立法形式之間進行分配。
二、行政許可設定存在的問題
設定行政許可屬于立法行為，應當按照憲法和立法法確立的立法體制進行。目前行政許可存在的主要問題之一就是設定權太亂，不僅法律、法規、規章設定行政許可，大量的規章以下的規范性文件也在設行政許可；不僅有立法權的機關設定行政許可，許多沒有立法權的機關也在設定行政許可，甚至有的行政機關的內部機構也在設定行政許可。據1997年深圳市對市政府各部門實施行政許可的情況進行了調查，除市人民銀行外，50個政府部門以審批、核準、備案等3種形式實施的行政許可共1134項。這些許可形式中，法律設定的48個，行政法規或國務院文件設定的104個，部門規章或者部委文件設定的323個，廣東省地方性法規設定的13個，深圳市地方性法規設定的49個，廣東省委、省政府設定的70個，深圳市委、市政府設定的143個，廣東省政府廳、局設定的53個，深圳市委、市政府辦公廳設定的27個，深圳市委、市政府各部門設定的110個，各部門內部處室發文設定的20多個，還有一些沒有任何依據，只是政府部門自己認為應當審批。行政許可太多、太濫，限制了公民的權利和自由，影響了經濟發展的活力。制定行政許可法的主要目的之一，就是要規定哪些機關可以設定行政許可，以什么形式設定行政許可，解決行政許可設定權“亂”的問題。
三、法律的設定權
法律是全國人大及其常委會制定的規范性文件，是憲法之下效力層次最高的規范性文件。全國人民代表大會是國家最高權力機關，在國家機關的權力分工中，全國人大及其常委會行使國家立法權是立法機關，由它對公民的權利和自由作必要的限制，符合法治精神和原則。因此，本法規定法律可以設定行政許可。但是，法律設定行政許可的權力也不是無限的，首先，法律也要尊重憲法的原則和精神，充分保護憲法確定的公民的權利和自由，要盡量少設行政許可。其次，法律設定行政許可，還要受本法第十二條的限制，即一般應在第十二條規定五類事項的范圍內設定行政許可。雖然本法規定法律可以超出這五類事項設定行政許可，但應當理解為這是例外規定，是在特別需要的情況下才可設定，不是可以不受限制，任意擴大設定范圍。第三，法律設定行政許可還要受本法第十三條的限制，即通過本法第十三條規定的四種方式可以解決的，也不應設定行政許可。
四、行政法規的設定權
行政法規是國務院制定的規范性文件。國務院是國家最高權力機關的執行機關，是最高行政機關，根據憲法和立法法規定，國務院可以制定行政法規。在我國的法律體系中，行政法規是效力層次僅次于憲法、法律，其設定權的范圍較大，根據本法第十二條的規定，行政法規和法律設定的行政許可的范圍是一樣的。但實際上，行政法規的設定范圍要小于法律，根據本法第十四條的規定，尚未制定法律的，行政法規可以設定行政許可。因此，在行政法規與法律的關系上，法律沒有規定的，它可以規定，法律有規定的，它可以作具體規定，不得與法律相抵觸。此外，行政法規設定行政許可還要受立法法第八條限制，立法法第八條列舉了全國人大及其常委會的專屬立法權，行政法規不得設定立法法規定只能由法律規定的事項，或者須經法律明確授權。另外，行政法規還應當在本法第十二條規定的五類可以設定行政許可的事項范圍內設定行政許可，雖然本法第十二條規定的行政法規還可以對其他事項設定行政許可，但應當理解這是例外授權，應慎重使用。此外，行政法規設定行政許可應遵守本法第十三條的規定，通過本法第十三條規定的四種方式可以解決的，也不應設定行政許可。
五、國務院決定的設定權
國務院發布決定是國務院根據憲法第八十九條所享有的一項權力。一般是針對某個方面的具體事項作出的、與行政法規不同的一種規范性文件，其制定程序也不同于行政法規，不屬于我國法律體系的組成部分。因此，在制定行政許可法的過程中，對于國務院的決定是否可以設定行政許可，有不同意見。一種意見認為，設定行政許可是一種立法行為，憲法和立法法對立法的形式作了明確規定，國務院的決定不屬于法的淵源，由它來設定行政許可與行政許可法定的原則不符，也與現有的立法體制不協調；現在對國務院發布的文件中什么是行政法規，什么不是行政法規已經分清楚了，國務院如果需要設定行政許可，可以用制定行政法規的方式，沒有必要再用決定的方式設定行政許可。因此，不贊成國務院決定可以設定行政許可。一種意見贊成賦予國務院決定行政許可設定權，理由是：（1）行政許可法取消了國務院部門規章的行政許可設定權，而現在部門規章設定的行政許可量比較大，經過清理，有一些還需要保留，但又不可能馬上都上升為行政法規，可以通過國務院發布決定的方式，對需要保留的部門規章設定的行政許可作一攬子規定；（2）加入世貿組織以后，出現一些緊急情況，需要我國有相應的應急措施。如當某個國家在貿易方面對我國出口的產品采取禁止、限制或其他歧視性措施時，我們有權按照對等原則采取相應措施，實施進出口許可和配額管理等臨時性行政許可，由于以后國務院部門規章不能設定行政許可，就需要國務院作出決定。但這些限制措施一般是屬于臨時性的，也不可能制定行政法規；（3）目前，我國還有一些管理領域，法制不太健全，沒有法律，行政法規也很少，實踐中主要靠“紅頭文件”在管，在今后一段時間內，制定法律的時機還不成熟，由國務院決定設定行政許可來管，是一個現實可行的選擇；（4）在改革開放的過程中，在國有企業改革、促進就業與再就業、社會保障等方面有一些試點、試驗的事項，先是用政策作指導，在局部地區、特定領域實施，積累經驗，在制定法律、行政法規前，也需要采取行政許可的方式實施管理，防止出現混亂。還有一種意見認為，國務院的決定在制定程序和法律效力與行政法規不同，如果要賦予其行政許可設定權，也要與行政法規有所區別，必須限定條件。
最后，綜合考慮上述因素，本法規定：“必要時，國務院可以采用發布決定的方式設定行政許可。實施后，除臨時性行政許可事項外，國務院應當及時提請全國人民代表大會及其常務委員會制定法律，或者自行制定行政法規。”因此，國務院采用決定的方式設定行政許可，要受兩種限制：一是在“必要時”，即來不及制定法律、行政法規，又確實需要通過設定行政許可來管理；二是實施后，應當“及時”提請全國人大及其常委會制定法律或自行制定行政法規。立法過程中有人提出應當對國務院發布決定的實施時限作出規定，如規定“一年內有效”。考慮到國務院決定是針對不同情況規定的，時限不好規定，所以立法用了“及時”這個概念。
第十五條 本法第十二條所列事項，尚未制定法律、行政法規的，地方性法規可以設定行政許可；尚未制定法律、行政法規和地方性法規的，因行政管理的需要，確需立即實施行政許可的，省、自治區、直轄市人民政府規章可以設定臨時性的行政許可。臨時性的行政許可實施滿一年需要繼續實施的，應當提請本級人民代表大會及其常務委員會制定地方性法規。
地方性法規和省、自治區、直轄市人民政府規章，不得設定應當由國家統一確定的公民、法人或者其他組織的資格、資質的行政許可；不得設定企業或者其他組織的設立登記及其前置性行政許可。其設定的行政許可，不得限制其他地區的個人或者企業到本地區從事生產經營和提供服務，不得限制其他地區的商品進入本地區市場。
【釋義】 本條是關于地方性法規和省、自治區、直轄市人民政府規章設定行政許可的規定。
我國的立法體制是一個統一的、分層級的立法體制，法律、行政法規、地方性法規、規章都是廣義的“法”的組成部分，但它們的法律效力等級不同。在憲法之下，法律的效力等級最高、行政法規次之，它們屬于中央立法，立法權限較大；地方性法規的效力等級低于行政法規，只在本行政區域有效；國務院部門規章和地方政府規章處于最低層級，立法權限較小。在聯邦制國家，一般實行地方自治，地方有較大的自治權，立法權由聯邦議會和各州議會分享。我國是一個單一制的國家，立法權主要集中在中央，由法律和行政法規作出決定，地方立法權限較小，主要是對中央立法具體化，起到拾遺補闕的作用，再就是對地方事務作出規范。本法對地方性法規和地方政府規章的行政許可設定權的分配上，也體現了我國立法體制的特點。
一、地方性法規的設定權
地方性法規是由有立法權的地方人大及其常委會制定的規范性文件。包括省、自治區、直轄市人大及其常委會制定的地方性法規、較大的市的人大及其常委會制定的地方性法規以及經濟特區所在地的省、市人大及其常委會制定的經濟特區法規。這些都屬于廣義的“地方性法規”的范圍。從法理上講，地方性法規是地方國家權力機關制定的，其立法權限應當比政府的立法權限大，由其設定行政許可，對所轄區域的公民的權利作出限制，符合法治的一般原則。因此，許多國家行政許可的設定權主要集中在中央和地方議會，政府沒有設定權或者設定權較小。如澳大利亞、奧地利，行政許可由聯邦議會和州議會設定，聯邦政府沒有設定權；在德國，行政許可主要由聯邦議會和州議會設定，行政機關不能設定行政許可，但經過議會的授權，政府可以設定一些具體的、暫時性的行政許可；在美國，對哪些行業、職業和產品實施許可證管理，主要由州議會立法決定。我國的情況與國外不同，立法權主要集中在中央，地方的立法權限較小，地方人大的立法權要小于國務院。因此，本法規定，尚未制定法律、行政法規的，地方性法規可以設定行政許可。
地方性法規設定行政許可還應遵守以下規定：（1）在本法第十二條規定可以設定行政許可的五類事項范圍內設定行政許可；（2）通過本法第十三條規定的四種方式能夠解決的，也不得設定行政許可；（3）尚未制定上位法，即尚未制定法律、行政法規；（4）不得設定應當由國家統一確定的公民、法人或者其他組織資格、資質的行政許可；不得設定企業或者其他組織設立的登記及其前置性行政許可；設定的行政許可，不得限制其他地區的個人或者企業到本地區開展生產經營活動和提供服務；不得限制其他地區的產品進入本地區市場。
二、省級人民政府規章的設定權
規章是由國務院部門或者省、自治區、直轄市和較大的市的人民政府制定的規范性文件，是我國法律體系中層級最低的一種法的形式，包括國務院部門規章和地方人民政府規章。根據行政訴訟法的規定，規章不能作為行政審判的依據，法院在審理行政案件時只是“參照”使用。規章要取得完整的法的效力，必須由法律明確授權，像行政處罰法授權規章設定行政處罰一樣。目前，規章設定的行政許可比較多，存在的問題也多，因此，行政許可法草案沒有授權國務院部門規章可以設定行政許可，但考慮到地方政府綜合管理所轄行政區域的各項事務，授權省、自治區、直轄市和較大市的人民政府規章可以設定行政許可。
對是否應當授權地方政府規章設定行政許可，存在兩種意見。一種意見不同意地方規章設定行政許可，理由是：（1）制定行政許可法的主要目的之一；就是要治理行政許可過多、過濫，而當前行政許可混亂的一個主要原因，就是規章設定的行政許可太多。保留地方政府規章的設定權，行政許可過多、過濫的問題可能依然得不到解決，取消地方政府規章的行政許可設定權，有利于控制行政許可的數量，是行政許可制度改革的發展方向；（2）根據立法權的規定，國務院部門規章與地方政府規章處于同一法律位階，行政許可法草案沒有授予國務院部門規章行政許可設定權，授予地方政府規章行政許可設定權，二者不平衡；（3）設定行政許可是給行政機關設定權力，給公民設定義務，根據現代法治精神，行政機關不能自己給自己設定權力，不能自我授權。地方政府是法律、法規的實施機關，按照設定權和實施權分開的原則，地方政府不應當有設定權；（4）設定行政許可屬于立法行為，應當符合憲法和立法法確立的立法體制以及依法行政的要求，規章主要是為執行法律、法規而作出具體規定，不具有創設性的立法權，賦予地方政府立法權，不符合我國的立法體制。如果地方人民政府認為有必要設定行政許可，可以提請有立法權的地方人大及常委會制定地方性法規。這樣，不僅有利于鞏固和加強地方人大作為地方國家權力機關的作用，也有利于進一步落實依法行政，實現依法治國；（5）地方人大兩個月開一次會，立法法沒有對地方性法規需要幾審通過作出要求，地方人大可以靈活掌握，能夠及時地制定地方性法規，設定行政許可；（6）規章設定行政許可之后，一旦在執行中產生訴訟，法院在審理案件時，只是“參照”規章，司法上會產生難以確定的后果，給執法帶來困難。另一種意見贊成賦予地方政府規章一定的行政許可設定權。理由是：（1）在中國這樣一個大國，社會、經濟情況發展不平衡，什么事都由中央管很難管好，往往一統就死，一放就亂。從國外的經驗看，地方自主權擴大是發展趨勢；（2）這幾年政府對經濟管理的思想發生變化，地方要促進經濟發展，搞好投資環境，不會亂設行政許可，以前亂設許可的情況有所改變，賦予地方政府規章設定權不會有問題；（3）地方性法規制定的周期較長，設定權集中于地方性法規，不利于保障行政管理的效率。
綜合考慮上述兩種不同的意見，立法機關認為我國的省級行政區劃比較大，各省、自治區、直轄市之間存在很大差別，省級政府在全面負責本行政區域經濟、社會管理工作中，當出現地方性的特殊問題時，需要立即采取行政許可措施進行管理，而法律、行政法規未作規定，又來不及或者不需要制定地方性法規，在這種情況下賦予省級政府一定的行政許可設定權是必要的。省級政府規章設定行政許可，一般是授權有關部門實施，不存在自我授權，這一點與國務院部門規章有所不同。最后行政許可法對草案進行了比較大的修改，將地方政府規章的設定權限制在省級人民政府規章上。行政許可法規定：“尚未制定法律、行政法規和地方性法規的，因行政管理的需要，確需立即實施行政許可的，省、自治區、直轄市人民政府規章可以設定臨時性的行政許可。臨時性的行政許可實施滿一年需要繼續執行的，應當提請本級人民代表大會及其常務委員會制定地方性法規。”
根據本法的規定，省級地方政府規章設定行政許可還應當遵守以下規定：（1）只能設定臨時性的行政許可。這種臨時性的行政許可有效期為1年，如果需要繼續執行，應當上升為地方性法規；（2）在屬于本法第十二條規定的可以設定行政許可的事項范圍內設定行政許可；（3）通過本法第十三條規定的四種方式能夠解決的，不得設定行政許可；（4）尚未制定法律、行政法規和地方性法規的；（5）不得設定應當由國家統一確定的公民、法人或者其他組織資格、資質的行政許可；不得設定企業或者其他組織設立的登記及其前置性行政許可；設定的行政許可，不得限制其他地區的個人或者企業到本地區從事生產經營和提供服務；不得限制其他地區的產品進入本地區市場。
第十六條 行政法規可以在法律設定的行政許可事項范圍內，對實施該行政許可作出具體規定。
地方性法規可以在法律、行政法規設定的行政許可事項范圍內，對實施該行政許可作出具體規定。
規章可以在上位法設定的行政許可事項范圍內，對實施該行政許可作出具體規定。
法規、規章對實施上位法設定的行政許可作出的具體規定，不得增設行政許可；對行政許可條件作出的具體規定，不得增設違反上位法的其他條件。
【釋義】 本條是關于行政法規、地方性法規、規章的行政許可規定權的規定。
設定權和規定權是兩種不同的立法權。所謂設定權是指法的創制權，是立法機關創制新的行為規范的權力，是從“無”到“有”。規定權是指現有的法的規范具體化的權力，不創制新的行為規范，是從“粗”到“細”。設定權和規定權都屬于廣義的立法權。在我國，立法主體呈多元化，除全國人大及其常委會外，國務院、省級人大及其常委會、較大市的人大及其常委會、國務院部門、省級人民政府、較大市的人民政府等都有一定的立法權。但它們的立法權限不同，立法的目的也不同，有的是創制性的立法，有的是執行性的立法。創制性的立法是立法主體為了填補法律或者法規的空白而進行的立法；執行性的立法是為了執行某個特定的法律或者法規的規定而進行的立法，是對法律或者法規的具體化。根據憲法和立法法的規定，行政法規和規章作為行政機關的立法，它們都需要上位法作為“依據”，是為實施上位法而制定的實施性的規范性文件。地方性法規雖然不需要上位法作為“依據”，只要不與法律、行政法規“相抵觸”就可以，但實踐中地方性法規還是以實施法律、行政法規為主。因此，可以說行政法規、地方性法規和規章主要是為了保證憲法和法律的實施而制定的，從性質上講，主要是執行性的立法。但實際情況是，我國的法制建設起步較晚，任務重，都由全國人大及其常委會立法，一是進展慢，趕不上發展需要；二是有些事情制定法律的時機還不成熟，需要國務院或者地方先行試驗。因此，不同的立法主體都有一定的創制權。在我國，行政法規創制性的立法比較多，地方性法規和規章創制性的立法比較小，尤其是規章，一般都是執行性的立法。本法第十四條、第十五條規定了行政法規、地方性法規和省級人民政府規章在行政許可立法上的創制性立法權，劃分了行政許可的設定權，本條進一步規定了它們在行政許可立法上的執行性立法權，即規定了行政法規、地方性法規和規章的行政許可規定權。
一、行政法規的規定權
根據憲法和立法法的規定，行政法規是國務院根據憲法和法律或者法律的授權制定的規范性文件，它的法律位階比較高，既可以設定行政許可，也可以對法律設定的行政許可進行具體化。目前，由于一些領域全國人大及其常委會沒有立法，行政法規進行創設的立法比較多，大量的行政許可是由行政法規設定的，行政法規對法律設定行政許可作出具體規定的比較少。這是由于我國法制建設初期的任務和特點決定的。隨著全國人大及其常委會的立法越來越多，法律的空白越來越少，行政法規的創制性立法空間相對變小。但全國人大及其常委會制定的法律一般比較概括、抽象，對拿不準的東西往往授權行政法規去規定，因此，行政法規對法律作進一步具體化的空間還比較大。所以，本法規定行政法規可以在法律設定的行政許可事項范圍內，對實施該行政許可作出具體規定。行政法規對法律設定的行政許可作具體規定，要注意與其創設性立法的區別，也就是說在對法律規定的行政許可作具體規定時，不能創設新的行政許可。
二、地方性法規的規定權
地方性法規是省、自治區、直轄市和較大的市的人大及其常委會在不同憲法、法律、行政法規相抵觸的情況下制定的規范性文件，不需要有上位法作為“依據”，有自主立法的性質。但實際情況是，地方法規創設性的立法比較少，實施性的立法比較多。尤其我國各地區經濟發展不平衡，國家在制定法律時，往往規定得比較“粗”，給地方立法留下一定的“空間”，實踐中地方性法規主要以實施法律為主。因此，本法規定地方性法規可以在法律、行政法規規定的行政許可事項范圍內，對實施該行政許可作出具體規定。根據這一規定，地方性法規既可以對法律設定的行政許可作出具體規定，也可以對行政法規設定的行政許可作出具體規定。同樣需要注意的是，地方性法規在對法律、行政法規設定的行政許可作具體化時，不能增設新的行政許可。
三、規章的規定權
這里的規章包括國務院部門規章和地方人民政府規章。國務院部門規章是根據法律、行政法規制定的規范性文件；地方政府規章是根據法律、行政法規和地方性法規制定的規范性文件。無論是國務院部門還是地方人民政府，其主要職能還是執行法律、法規，進一步落實法律、法規的規定。有時法律、法規制定得比較“粗”，如果不進一步細化，執法人員不好掌握，執行起來可能會亂，因此，需要規章進一步具體化。本法規定規章可以在上位法設定的行政許可事項范圍內，對實施該行政許可作出具體規定，賦予規章行政許可規定權，以保證法律、法規的貫徹實施。
這里的“上位法”是指法律效力等級高的法。由于制定機關不同，法的效力等級也不同，在不同的效力等級的法之間，效力等級高的為上位法，效力等級低的為下位法。如在法律與行政法規之間，法律是上位法，行政法規是下位法；在行政法規與地方性法規之間，行政法規是上位法，地方性法規是下位法。對于國務院部門規章來說，法律和行政法規是上位法。對于地方政府規章來說，法律、行政法規、地方性法規都是上位法。
本法沒有賦予國務院部門規章的設定權。在審議中有不同意見，有意見的認為，應當給部門規章一定的行政許可設定權，其主要理由是：（1）在我國目前的法律體系中，部門規章與地方政府規章在效力上處于同一位階，在設定行政許可方面應當處于平等的地位，如果給地方政府規章設定權，就應當給部門規章設定權。部門規章作為我國法律體系的重要組成部分，其內容是公開、透明和規范的，并已成為各部門依法行使行政管理權的重要依據；（2）隨著社會經濟的不斷發展，需要政府管理的事務越來越多，有些事項必須實行行政許可，但制定法律、行政法規需要一個較長的過程，應當允許各部門不斷探索和調整自己的管理形式和方式，不必事事都要經過國務院討論、決定；（3）在有些行政管理領域，法制還不健全，大量的執法依據是中央和國務院的文件，包括中辦、國辦、中宣部的有關文件和部門規章。如果這些文件設定的行政許可都不能作為執法依據，一時間國家法律又不能出臺，管理上就會出現空檔，行政管理就會出現無法可依的局面；（4）我國已加入世貿組織，為了保護人民健康，維護國家利益，需要利用部門規章的形式及時采取一些有針對性的技術貿易措施，設定必要的行政許可，如果不分情況，區別對待，一律禁止部門規章設定行政許可，在今后的管理中有可能陷于被動；（5）賦予部門規章行政許可設定權，只要按照合法、合理、效率、責任、監督的原則，通過嚴格行政許可的設定條件，建立規范的行政許可程序和監督機制，就能保障和監督行政機關有效實施行政管理，實現政府職能的轉變。另一種意見不贊成賦予部門規章行政許可設定權。理由是：（1）在設定權問題上，要繼續體現行政許可制度改革的精神，政府管該管的，放開不該管的，不能干什么都要發許可證，政府不能變成萬能的政府，要盡量減少許可；（2）許可太多，會影響效率。現在企業工商登記的前置審批太多，地方政府要營造好的投資環境，要求工商行政部門快發執照，但這些前置的許可程序又不能少，給工商企業登記帶來很多問題；（3）在市場監管上，應當加強事后監督，減少事前許可；在設定權上，所有許可事項，只要兩道手續，搞二重奏就可以了。原則上應當取消部門規章和地方政府規章的設定權。
取消部門規章的行政許可設定權是在起草行政許可法過程中國務院所作出的重大決策，是放松行政管制，治理行政許可太多、太濫的必要措施。考慮到國務院各部門主要任務是執行法律、行政法規，是執法部門，不宜自我授權，以防止為本部門和本系統設定和擴大權力。雖然取消規章的設定權會有一些問題，但是沒有行政許可并不是放棄監管，對一些必要的行政許可，可以通過國務院發布決定的方式予以保留，因此，取消規章的設定權不會有太嚴重的后果。權衡利弊，最后，行政許可法維持了國務院提交的草案的規定，沒有賦予部門規章行政許可設定權。
法規、規章在對上位法設定的行政許可作具體規定時，主要是對行政許可的條件、程序等作出具體規定，應當注意兩點：
1．不得增設行政許可
如法律規定設立某類企業需要某個部門批準后，就可以到工商局登記注冊，行政法規在作具體規定時，規定還要另外一個部門批準，這就屬于增設了行政許可。對于上位法作出規定的管理事項，如果需要設定行政許可，應當由上位法設定，上位法沒有設定，應當理解不需要用設定行政許可的方式管理，下位法不能增設新的行政許可。這樣規定是為了防止不同立法主體重復設定行政許可。
2．不得增設違反上位法規定的其他條件
上位法在設定行政許可時，有時沒有規定條件，有時條件規定得比較概括，出現這兩種情況，都需要法規、規章進一步具體規定，但不得增設違反上位法規定的其他條件。如何理解是對許可的條件進行具體化還是增設新的條件，實踐中往往難以區分。應當結合設定行政許可的目的來判斷。如煙草專賣法第十五條規定：“經營煙草制品批發業務的企業，必須經國務院煙草專賣行政主管部門或者省級煙草專賣行政主管部門批準，取得煙草專賣批發企業許可證，并經工商行政管理部門核準登記。”沒有對取得“煙草專賣批發企業許可證”的條件作規定，需要法規或者規章作出具體規定。如果法規、規章規定必須經營指定的煙廠生產的卷煙，就屬于增設了違反上位法規定的條件。再比如計量法第十二條第一款規定：“制造修理計量器具的企業、事業單位，必須具備與所制造、修理的計量器具相適應的設施、人員和檢定儀器設備，經縣級以上人民政府計量行政部門考核合格，取得《制造計量器具許可證》或者《修理計量器具許可證》”。但對必須具備什么樣的設施、人員和檢定儀器設備沒有規定。國務院計量主管部門可以作具體規定，如果計量主管部門規定生產規模必須達到多少才發證，也屬于增設新的條件。
第十七條 除本法第十四條、第十五條規定的外，其他規范性文件一律不得設定行政許可。
【釋義】 本條是關于禁止法律、行政法規、國務院決定、地方性法規和省級人民政府規章以外的規范性文件設定行政許可的規定。
這些年來，行政許可太多、太濫的一個重要原因，就是行政許可的設定權太亂。不僅法律、行政法規、地方性法規、規章設定行政許可，大量的規章以下的規范性文件也在設定行政許可，不僅有立法權的機關設定行政許可，沒有立法權的機關和機關的內部機構也在設定行政許可。2002年11月，國務院公布了第一批取消的許可項目，依據行政法規設定的81項，依據國務院文件設定的88項，依據部門規章設定的279項，依據部門文件設定的303項，其他部門內設機構設定的38項。2003年2月27日，國務院公布了第二批取消的許可項目，共計406項，多數是規章或規章以下的文件設定的。行政許可法第十四條、第十五條從正面規定了可以設定行政許可的法的形式，將其限定在法律、行政法規、地方性法規和省級人民政府規章，本條從另一方面規定了除上述幾種法的形式以外，其他規范性文件都不能設定行政許可。理解本條應當注意：
一、有設定權的機關設定行政許可，必須用本法規定的形式
全國人大及其常委會設定行政許可，應當用制定法律的形式；國務院設定行政許可，要通過制定行政法規、發布決定的形式；地方人大設定行政許可，要通過制定地方性法規的形式；省級人民政府設定行政許可，要通過規章的形式。立法法對法律、行政法規、地方性法規、規章規范的內容和制定程序的要求，是其成為法的淵源的必要條件，有設定權的機關設定行政許可，要用符合立法法規定的立法形式，不能以其他規范性文件的方式設定行政許可。如國務院不能通過轉發部門文件的形式設定行政許可，也不能以辦公廳文件的形式設定行政許可；地方人大不能通過決定的方式設定行政許可；省級人民政府也不能通過發布文件的形式設定行政許可。
二、沒有行政許可設定權的其他機關不得以任何形式設定行政許可
除本法規定有行政許可設定權的機關外，其他一切機關、組織都不能設定行政許可。如軍事機關、審判機關、檢察機關不能設定行政許可；社會團體、行業組織也不能設定行政許可；省級人民政府以下的行政機關或者其內部機構也不能通過發文件的方式設定行政許可。上述機關或組織設定的行政許可，都是無效的。
第十八條 設定行政許可，應當規定行政許可的實施機關、條件、程序、期限。
【釋義】 本條是關于設定行政許可要明確行政許可的實施機關、條件、程序和期限的規定。
立法是執法的前提，完善的立法是公正執法的必要保證。目前行政許可存在許多亂的原因，有設定權亂的原因，還有法律、法規設定行政許可時規定得不具體，導致實施中行政許可的亂。如實施機關的管轄沒有劃分清楚，大家都有權管，從而導致實施中部門爭管轄權、重復許可的現象；沒有規定條件或者條件不具體，導致執法人中沒有好處不許可，有了好處亂許可；沒有程序或者程序復雜，申請人的權利無從保護；沒有期限或者期限不明確，有些許可長期拖著不辦，也不答復，影響行政效率等等。立法只規定要實行行政許可，而不規定行政許可的條件、程序和期限，是人治而不是法治，最終的結果會導致行政專斷和執法腐敗。因此，本法在總則第四條規定，設定和實施行政許可，應當依照法定的權限、范圍、條件和程序。本條進一步落實總則的要求，規定設定行政許可應當規定行政許可的實施機關、條件、程序、期限。
一、應當規定實施機關
一般情況下，法律、法規在設定行政許可時，實施機關都比較明確。實施機關容易出現的問題：一是上下級之間管轄不清，下級行政機關發了許可，上級行政機關也要發，造成重復許可。如發生在某地的“饅頭辦”事件，省、市執法部門為了本單位利益爭發證權、收費權而造成重復許可；二是有些行政許可事項，由于行政機關在職能上存在交叉，造成一個事項，兩個機關都要發證，從而導致亂許可。如某省關于出租車的管理，由于存在著交通和城建兩個部門管，職能交叉，出租車在市區運營，需要申請城建部門頒發一個許可證，出了市區運營，則需要申請交通部門再頒發一個許可證。這種由于部門職能交叉，導致多頭管理、重復許可的現象時有發生。因此，設定行政許可，應當對實施機關作出明確規定，以防止多頭管理、重復許可。
二、應當規定行政許可的條件
行政許可的條件是申請人取得許可必須達到的最低要求，是行政機關決定是否許可的客觀尺度。行政許可作為一個制度化的管理手段，就是利用設定條件來限制人們的活動，通過既定的法律規則來規范社會關系，調整人們的行為。如果只有限制要求，沒有相應的條件，行政許可就不是“法治”手段，就會導致“人治”。如有的城市出租車運營牌照的發放，沒有標準，暗箱操作，找關系，會送禮，就能得到運營牌照，一個城市出現幾百家出租汽車公司，管理混亂，再去治理，費時費力。設定行政許可沒有規定許可的條件，或者規定得不具體，就可能導致行政機關執法人員在實施行政許可時帶有相當大的隨意性，申請人的申請是否符合許可條件，完全由執法人員自由裁量，實踐中有時執法人員僅根據習慣、經驗甚至關系，或者個人獲得的好處多少決定是否許可，致使出現沒有關系、沒有好處不許可，有了好處亂許可的現象，行政許可成為滋生腐敗的溫床。因此，無論是法律、行政法規，還是地方性法規和省級人民政府規章，設定行政許可，都應當盡量明確許可的標準。如果法律、行政法規不能明確的，地方性法規和規章可以給予明確。
三、應當規定程序
科學、合理的程序是行政許可制度良好運行的必要保障。有強調程序重要的觀點認為，程序就是法，法就是程序。但是，由于以前的立法不注重程序規定，導致行政許可設定中存在程序不完備、不科學或者缺乏程序的現象。程序不完備、不科學，可能導致環節太多，影響行政效率，如有的許可項目在政府部門之間或者一個部門內部重復審批。有的法律沒有規定程序，申請人如何申請、先干什么、后干什么、行政機關不答復或者不批準怎么辦、申請人有什么權利、等等，都沒有規定。這種設定行政許可沒有規定許可程序的情況，在早期的立法中比較普遍。沒有程序，行政機關執法人員在審查時隨意性大，暗箱操作，申請人的權利無法保障。因此，為了防止任意行政，保護申請人的合法權益，提高行政效率，在設定行政許可時，應當明確許可的程序。本法對行政許可的一般程序和特別程序作了規定，單行法如果沒有特別的程序要求，就應當適用本法的程序規定。
四、應當規定行政許可的期限
行政許可的期限是作出行政許可決定的時間限制。規定期限限制，增強行政決定的可預期性，既是行政效率的要求，也可以防止行政許可機關故意拖延，有利于保護申請人的權利。我國不少行政許可在設定時沒有期限，什么時間作出決定，完全由行政機關工作人員自己掌握。在實踐中導致行政效率低下，許多該發的許可證行政機關拖著遲遲不發，有的甚至以此來索取不正當利益。尤其是在經濟管理領域，有時一個投資項目的審批跑下來，往往需要幾個月甚至幾年的時間。有的等審批到手，已錯過投資機會。因此，行政許可的期限非常重要，立法設定行政許可時，必須明確行政許可的期限。應當注意，本法第四章第三節對行政許可的期限做了比較具體的規定，一般情況下，實施行政許可應當適用本法的規定。但由于每個行政許可的情況不同，有些行政許可不宜適用本法規定的期限，這時，具體的立法就應當作特別規定。因此，本法第四十二條規定，法律、法規另有規定的，依照其規定。
第十九條 起草法律草案、法規草案和省、自治區、直轄市人民政府規章草案，擬設定行政許可的，起草單位應當采取聽證會、論證會等形式聽取意見，并向制定機關說明設定該行政許可的必要性、對經濟和社會可能產生的影響以及聽取和采納意見的情況。
【釋義】 本條是關于起草單位對擬設定的行政許可要聽取意見，并向制定機關說明設定行政許可的必要性和對經濟、社會的影響評價的規定。
實踐中，行政機關爭許可權、收費權、罰款權的現象比較多。行政機關對搞行政許可有積極性，一講管理，就是搞行政許可，利用行政許可收費。由于我國行政管理性的法律、法規大都是由各部委或者廳局等執法部門起草的，搞行政許可的積極性也反映到起草就要控制。因此，本法對起草法律。法規、規章草案擬設定行政許可的，規定了幾種程序性的限制。
一、應當廣泛聽取意見
立法應當體現人民群眾的意志，反映人民群眾的意見、要求和建議。起草法律、法規草案是立法的一個環節，也需要體現立法民主的要求。尤其是設定行政許可，限制了公民的權利和自由，更應當讓公民參與立法過程。此外，隨著行政管理專業性、技術性的增強，立法還要聽取各方面專家的意見。總之，立法就是要在各方利益上畫杠杠，要保證立法的公正性、科學性，就要協調好全局利益與局部利益、集體利益和個人利益、長遠利益和眼前利益等的關系。為了保證立法質量，起草法律、法規草案要聽取方方面面的意見，不僅聽管理部門的意見，還要聽被管理方的意見；不僅要聽利益相關人的意見，還要聽專家的意見。根據本條規定，聽取意見可以采取論證會、聽證會等形式。
1．論證會。就是邀請有關專家對草案內容，尤其是一些帶有技術性的問題的必要性、可行性、科學性進行研究論證，作出評估，供起草單位和制定機關參考。目前，全國人大的立法聽取專家意見主要是以座談會的形式出現的，以立法論證會的形式不多見。對于座談會和論證會有什么不同，理論意義多于實踐意義。
2．聽證會。立法聽證會是指由法案的起草單位主持，由代表不同利益的雙方或多方參加，對立法草案內容的必要性、合理性等進行辯論，起草單位根據辯論結果，確定草案內容。聽證一詞來自英國的司法程序，最初指司法聽證，后來這一制度從英國傳到美國，擴大到立法和行政中。20世紀60年代，西方社會公眾參與立法和行政事務的呼聲越來越高，美國法律規定了立法聽證制度，受到西方社會的普遍認同。目前，立法聽證在國外是一種比較成熟的立法民主制度。在我國，立法法、行政法規制定程序條例、規章制度程序條例都規定了聽證制度。它是加強立法民主化、科學化的一個重要措施，是我國社會主義民主立法和人民群眾參加國家管理的重要形式。但在實踐中，立法聽證運用得還不多，聽證的效果還不顯著，立法聽證制度還有待進一步完善。立法聽證較之座談會有其優越性，就是透明度高，對問題的調查更深入、更充分。對立法中是否需要設定行政許可進行聽證，讓管理方和被管理方充分陳述意見和進行辯論，矛盾就會得到比較充分地暴露，立法就會更加切實可行。
此外，還有其他聽取意見的方式，如將草案印發各有關部門和單位，書面征求意見，或者將草案在報紙或者其他媒體上全文刊登，向全社會征求意見。這些是立法機關運用得比較多的形式。
二、向制定機關說明理由
立法是要確立行為規則，要建章立制，每一項制度的確立都不可能只有利，沒有弊，只有收益，沒有成本，行政許可也是這樣。要求起草單位對擬設定行政許可說明理由，有助于立法機關判斷設定行政許可的必要性、可行性，減少不必要的行政許可。起草單位的說明包括：（1）設定該行政許可的必要性；（2）對經濟和社會可能產生的影響；（3）聽取和采納意見的情況。
1．必要性評價。立法是對社會關系進行調整，對人們的行為予以規范，雖然是一個社會所不可缺少的，但立法也有成本，如限制了人們的自由，帶來管制成本等等。因此，不是法越多越好，立法既要考慮其積極作用，也要考慮其消極作用。需要不需要立法，立法能不能規范社會關系，這些都是每個草案必須回答的問題。對立法的必要性作出說明，是每個法律、法規的起草單位向制定機關說明的重要內容。為了限制亂設行政許可，本條規定要對設定行政許可的必要性作出說明。
2．經濟、社會影響評價。行政許可功能有多種，其中有兩種作用是主要的，一個是配置資源，一個是控制危險。作為一種配置資源的手段，行政許可是彌補市場機制自發配置資源上的不足，在出現自然壟斷、信息不對稱等情況下發揮作用。因此，在市場經濟體制下，在發揮市場配置資源方面的基礎性作用的同時，對于自然資源的開發利用、有限公共資源的配置等方面，由政府通過行政許可的方式進行配置，以提高資源的利用效率，節約資源，已成為各國的通行做法。不僅我國的行政許可多，美國、日本等西方國家的許可都比較多，都有放松管制的要求。對于設定行政許可，要從經濟影響進行評價和分析，看其對經濟的影響是利大于弊，還是弊大于利，是成本高于收益，還是收益高于成本，是提高了資源的配置效率，還是妨礙了市場機制的配置作用。行政許可的另一個重要作用是作為一種社會規制手段，它用于控制危險，在出現外部不經濟（如企業生產對環境造成破壞）、非價值性物品（如槍支、毒品）等情況，這些都直接關系人身健康、生命財產安全、公共安全和公共利益，通過事先許可的方式加以控制，以保證公民的人身、財產安全，維護正常的社會秩序。
3．聽取和采納意見的情況。法律規定起草單位應當采取聽證會、論證會等形式廣泛聽取意見。起草單位要通過這些形式充分聽取各方面的意見，既要聽取行政管理機關的意見，也要聽取管理相對人的意見，既要聽取本系統、本部門的意見，也要聽取其他部門和系統的意見，既要聽取贊成的意見，也要聽取反對的意見。從國外的情況看，正式的聽證，要根據聽證記錄作出決定。現在我們的聽證會出現走過場的情況，采納與否，完全由主持聽證的機關自己掌握，有的部門把聽證會、論證會當作維護部門利益的工具，聽得進對自己部門有利的，聽不進對自己部門不利的，使聽證失去本來的作用。因此，法律規定要向制定機關說明聽取和采納意見的情況，以保證立法民主參與的實效性。
第二十條 行政許可的設定機關應當定期對其設定的行政許可進行評價；對已設定的行政許可，認為通過本法第十三條所列方式能夠解決的，應當對設定該行政許可的規定及時予以修改或者廢止。
行政許可的實施機關可以對已設定的行政許可的實施情況及存在的必要性適時進行評價，并將意見報告該行政許可的設定機關。
公民、法人或者其他組織可以向行政許可的設定機關和實施機關就行政許可的設定和實施提出意見和建議。
【釋義】 本條是關于對已有的行政許可進行評價的規定。
根據辯證法的觀點，一切事物都是運動的，反映事物規律的制度也要與時俱進，要放在一個動態的過程中進行考察，要隨著社會的發展而作出相應的調整。對于一項具體的行政許可，其設定的時候可能是必要的，但經過一段時間，這種必要性可能就降低，再實施下去，可能就會弊大于利，阻礙經濟和社會的發展。20世紀80年代以來，為了解決長期困擾人們的經濟增長緩慢問題，在西方主要發達國家出現了改革和放松政府管制的趨勢。英國從撒切爾政府開始就拋棄了過去一貫奉行的國家干預政策，采用私有化、分權、放松管制、競爭機制、企業精神等所謂新的“自由市場經濟”和非官僚化制度來促進經濟發展。在美國，解除政府對經濟的過度管制一直是80年代里根政府8年執政府的熱門話題；90年代，克林頓政府亦宣稱，“大政府的時代已經結束”，政府的管理模式正由過去的強制管制朝著市場自律的方式發展。90年代以后，日本的泡沫經濟開始崩潰，為應對嚴峻的局面，日本政府也開始了大規模的改革，其中最重要的措施之一就是放棄規制（管制）、保護模式的體制，構筑充滿創造性和活力的健全的競爭社會。為此還建立了對規制立法的評估制度。我國的情況雖與西方國家不完全相同，經濟持續高增長，但如果不對過度的不適當的政府管制加以改革，也難以保證經濟長期健康發展。目前我國行政審批制度改革正在進行之中，從中央到地方都在對行政許可進行清理，范圍之廣，力度之大，前所未有。目前清理工作進展順利，2002年11月，國務院公布了第一批取消的審批項目，涉及國務院56個部門和單位。其中，涉及經濟管理事務的560項，涉及社會管理事務的167項，涉及行政管理事務及其他方面事務的62項。2003年2月27日，國務院又公布了第二批取消的審批項目406項。
清理工作實質上就是對現存的行政許可進行分析和評價。根據西方經濟學的理論，對行政許可的評價可以包括經濟分析和道德分析。經濟分析是指對行政許可的成本分析，包括實施行政許可的直接成本和錯誤成本。直接成本是行政許可的運作成本，包括公共成本和私人成本兩部分，公共成本是實施行政許可的行政機關的辦公費用、工作人員的工資等；私人成本是申請人自行或者委托他人準備和遞交的申請材料、開展尋租、打通關節等費用。錯誤成本是指錯誤許可的成本，如對該許可的不許可，不該許可的給予許可等導致資源無效利用產生的成本。道德成本是指行政許可實施機關的工作人員利用許可設租，申請人為了取得許可而尋租所產生的道德損害。道德成本在行政許可過程中不可避免。西方經濟學理論給我們評價行政許可制度提供了思路，如何在實踐中加以應用，需要我們認真的思考和研究。
本法對實施行政許可的評價規定了具體的標準和要求。
一、設定機關的評價
根據本法的規定，行政許可主要是由國家立法機關、國務院和地方立法機關設定的，最終的修改和廢止權也在設定機關，從根本上解決行政許可存在的問題，還要靠設定機關從源頭上把好關。因此，本法規定設定機關要定期對其設定的行政許可進行評價。評價的內容主要是必要性，對經濟和社會的影響等。經過評價，認為通過本法第十三條規定能夠解決的，就應當及時修改或者廢止。至于“定期”是多長時間，本法沒有明確規定，由各設定機關自己決定。
二、實施機關的評價
實施機關是法律、法規的執行機關，在執法的第一線，對法律、法規設定的行政許可的實施情況最了解，行政許可是否有必要，最有發言權。但是，設定行政許可是賦予實施機關權力，實施機關能否公正地評價行政許可的必要性，值得研究。從實際情況看，地方政府減少行政許可的積極性高，政府部門減少行政許可的阻力大。因此，是由地方政府對法律、法規設定的行政許可的必要性進行評價，還是由具體執法部門進行評價，法律沒有明確規定，由地方政府自己決定。評價的標準，可以按照本法第十三條的規定進行分析評價。
三、公民、法人或者其他組織的意見和建議
公民、法人或者其他組織作為行政管理相對人一方，是行政許可實施的對象，與設定機關和實施機關相比，對行政許可的負面作用可能體會得更為深切。設定機關對實施的行政許可進行評價，不僅要聽取實施機關的評價，還要充分聽取公民、法人或者其他組織的意見和建議，聽取人民群眾的評價，這樣才能作出正確的判斷。人民群眾既是國家的主人，是國家權力的來源，同時也是行政管理的對象。不僅在設定行政許可時，設定機關要聽取公民、法人或者其他組織的意見，在實施后，也要聽取公民、法人或者其他組織的意見和建議。根據本條的規定，公民、法人或者其他組織既可以向行政許可的設定機關提出意見和建議，也可以向實施機關提出意見和建議；既可以針對行政許可的設定提出意見和建議，也可以對行政許可的實施提出意見和建議。規定由公民、法人或者其他組織對行政許可的設定和實施提出意見和建議，是憲法規定的公民的批評、建議權的具體體現，設定機關和實施機關如何聽取這些意見和建議，需要在實踐中不斷完善。
第二十一條 省、自治區、直轄市人民政府對行政法規設定的有關經濟事務的行政許可，根據本行政區域經濟和社會發展情況，認為通過本法第十三條所列方式能夠解決的，報國務院批準后，可以在本行政區域內停止實施該行政許可。
【釋義】 本條是關于省級人民政府停止實施行政法規設定的有關經濟事務的行政許可的規定。
在市場經濟條件下，資源的配置一般是由市場機制發揮作用來配置的，但是，市場不是萬能的，市場機制會出現失靈或者失敗的情況，如當市場經濟中出現自然壟斷、信息不對稱、不正當競爭等情況，需要行政權力的介入和發揮作用。根據西方規制經濟學的理論，政府對經濟的干預，主要是利用許可和認可等手段，對企業的進入和退出、價格、服務的質量和數量、投資等行為加以規制，以提高資源的配置效率和確保利用者的公平使用。因此，行政許可的存在對發展市場經濟不可缺少。但是，正像市場機制調節存在失靈一樣，政府規制失靈也同樣存在。如為了限制過度競爭，對某些行業的進入加以限制，已進入這些行業的企業就可以維持較高的利潤水平，而無須通過技術進步等手段降低成本，從而導致企業內部無效率；為了實施規制，需要設置相應的管理機構和人員，會增加行政費用，同時企業用于規制方面的費用也在增加；此外，行政機關的工作人員會利用許可的權力“尋租”，謀取不當利益，不僅增加投資者的成本，還會產生道德成本。因此，行政許可使用不當會阻礙經濟發展。在各種行政許可中，有關經濟事務的行政許可占較大比例，如2002年國務院各部門共清理出審批項目4159項。有關經濟管理和社會管理等事物的審批項目各約占一半。據上海市政府統計，在上海共有行政審批2027項，其中經濟建設類為1249項，占61．6％。涉及經濟事務的行政許可太多，增加了投資成本和市場主體進入市場的成本，阻礙了經濟的發展。目前現有的行政許可，有些是計劃經濟時期制定的，有的嚴重不適應市場經濟的需要，但法律、法規沒有修改或廢止，地方仍要執行。各地為了促進經濟發展，減少經濟性行政許可的積極性很高，在實踐中裁減了一些涉及經濟事務的行政許可。但這些行政許可來源不一，有些是法律設定，有些是行政法規設定，有些是地方性法規設定，還有些是規章設定的。為了保護法制統一，維護法律的穩定性和權威性，停止實施法律、法規設定的行政許可要慎重。地方政府在清理這些行政許可的過程中，要堅持法制統一原則。即使出現法律、法規不適應社會和經濟發展的需要，也要通過法定的程序加以修改或廢止，地方政府不能自己決定哪些行政許可應當保留，哪些行政許可應當取消。根據本法規定，省級人民政府對行政法規設定的有關經濟事務的行政許可，報國務院批準后，可以停止實施。
一、必須是行政法規設定的行政許可
如果是國務院部門規章設定的行政許可，根據本法的規定，部委規章沒有設定權，國務院不上升為行政法規，也不通過決定的方式予以保留，其設定的行政許可自然在清理之列；如果是地方性法規設定的，一般地方政府是這些地方性法規的提案人，地方政府可以向地方人大提出修改或者中止執行的議案；對于法律設定的行政許可，由于法律設定的行政許可比較少，如果確有一些行政許可不適應經濟發展需要，地方政府可以建議全國人大及其常委會修改，不能自主決定停止執行。對于行政法規設定的行政許可，地方政府無權清理，要報國務院批準后，可以在本行政區域內停止實施有關行政許可。
二、必須是省、自治區、直轄市人民政府才能提出
省級人民政府的層級比較高，是國務院的直接下級機關，向國務院提出停止實施行政法規設定的行政許可，符合程序。縣（區）、市政府不能提出停止實施行政法規規定的行政許可，如果需要在本行政區域停止實施行政法規設定的行政許可，可以由省、自治區、直轄市人民政府提出。
三、必須是對有關經濟事務的行政許可事項
行政許可有的是防止社會危險而設定的，屬于涉及社會事務的行政許可；有的是彌補市場機制的不足，為了配置資源而設定的，屬于涉及經濟事務的行政許可。省級政府提出停止實施的行政許可必須是有關經濟事務的，對于涉及社會事務的行政許可，不能申請停止實施。
四、停止實施的標準是通過本法第十三條規定的方式能夠解決
即：（1）公民、法人或者其他組織能夠自主決定的；（2）市場競爭機制能夠有效調節的；（3）行業組織或者中介機構能夠自律管理的；（4）行政機關采取事后監督等其他行政管理方式能夠解決的。
第十一條 設定行政許可，應當遵循經濟和社會發展規律，有利于發揮公民、法人或者其他組織的積極性、主動性，維護公共利益和社會秩序，促進經濟、社會和生態環境協調發展。
【釋義】 本條是關于行政許可設定原則的規定。
一、應當遵循經濟和社會發展規律
行政許可的設定與經濟和社會發展的程度直接相關。特定領域的行政許可權力始終離不開特定的經濟發展水平與社會的發達程度。生產力決定生產關系，生產關系反作用于生產力；經濟基礎決定上層建筑，上層建筑反作用于經濟基礎。這是歷史唯物主義對經濟和社會發展規律的總結和探索。行政許可屬于行政管理制度，屬于上層建筑領域里的組成部分。對行政許可管理手段的運用，要符合經濟社會發展規律。行政許可運用得當，可以調節經濟和社會中的各種矛盾，促進經濟和社會的發展；反之，行政許可運用不得當，濫設許可，使經濟發展成本過高，就會阻礙經濟和社會的發展。改革開放以來，經過十幾年的發展，我國已經在很多必要的行政管理領域設置了行政許可制度，在維護經濟和社會秩序，保障國家、社會和公民的權利和利益方面，起到了積極作用，但由于缺乏統一的法律規定，許可設置過多過濫，程序繁瑣，很多方面已經走向反面，成為阻礙經濟發展、損害公民權利的擾民制度，有些還成為腐敗的溫床，弊端日益顯露。為了克服不當行政許可給經濟發展帶來的阻力，一些地方首先自發地開展了行政審批制度的改革，減少行政審批，規范審批程序，方便當事人辦事。這一改革隨后被中央肯定，進而在全國范圍開展行政審批改革，并將改革成果法律化，這顯示了我們對行政許可制度認識的深化。
二、應當有利于發揮公民、法人或者其他組織的積極性、主動性
無論是將行政許可理解為普遍禁止的解除，還是對公民權利的賦予，亦或是解禁與賦權的統一，行政許可都涉及公民的權利和自由。因此，在設定行政許可時，要正確對待公民的權利和自由，要有利于發揮公民、法人或者其他組織的積極性、主動性。人是社會的細胞和要素。人類社會發展的歷史一再表明，一個社會是否有活力，是否具有發展潛力，最關鍵的是要看這個社會中的人是否能保持活力，充分發揮其創造力。如果在一個社會里，個人的任何行動都需經許可后才能行動，這個社會肯定缺少發展的內在活力；相反，賦予個人權利和自由，就會最大限度地發揮個人的聰明才智，保證社會物質財的增加，促進社會的進步與發展。一個發達的文明社會必然是其社會成員的聰明才智得到極大發揮的社會。行政可具有雙重性，合理設定，可以有效地配置社會資源，為個人施展才智創造良好的社會秩序。相反，設置過多過濫，或者不合理，必然抑制個人的創造性和積極性，影響其聰明才智的發揮。因此，設定行政許可，應當有利于發揮公民、法人或者其他組織的積極性和主動性。所設定的行政許可，應當是政府行政管理最必要的，應將其限定在限制和影響公民權利和自由最低限度方面，更不能造成事實上遏制甚至剝奪公民的權利和自由。近年來個別地方曾發生過公民申請結婚登記時，竟要檢查申請人的處女膜，以確定其是否有婚前性行為，不讓檢查就不準登記。這是荒誕的，是對公民隱私權的粗暴侵犯。
三、維護公共利益和社會秩序
人對自由的向往和追求，必然導致其超越既有的約束和限制，而人是社會中的人，必須與他人共同生存生活。這就需要在保障個人自由的同時，維護公共利益和社會秩序。行政許可的設定，很多是出于維護公共利益和社會秩序的直接需要。對于直接關系國家安全、公共安全、人身健康和生命財產安全以及生態環境保護的事項，如爆炸危險物品的生產、儲存、運輸、銷售以及使用，機動車的駕駛等，不僅是可以設定行政許可，而且是應當設定行政許可，不得存在管理上的漏洞，否則，后果是非常嚴重的。
四、促進經濟、社會和生態環境協調發展
整個人類社會發展的歷史就是一部人類不斷改造自然、征服自然的歷史。在人類的歷史進程中，人類本身不僅單純從大自然那里獲取了維持生存與發展的物質資料，而且改造了自然。在人類與自然的關系問題上，人類社會經歷了一條曲折的道路。隨著人類改造自然的能力提高，對自然界的開發不斷加大，從而導致自然生態不平衡問題，各種生態環境問題日益顯現，如水源污染、礦產資源枯竭、野生動物滅絕等，人類的生存環境受到破壞。在此情況下，人類開始認識到人與自然的相互依賴性，強調對自然的保護，人與自然的和諧相處。為此，通過行政許可制度調整人與自然的關系，如設置采礦許可、狩獵許可、排污許可等，以促進對自然資源的合理利用與保護。因此，設定行政許可，要兼顧經濟、社會和生態環境的協調發展。
第十二條 下列事項可以設定行政許可：
（一）直接涉及國家安全、公共安全、經濟宏觀調控、生態環境保護以及直接關系人身健康、生命財產安全等特定活動，需要按照法定條件予以批準的事項；
（二）有限自然資源開發利用、公共資源配置以及直接關系公共利益的特定行業的市場準入等，需要賦予特定權利的事項；
（三）提供公眾服務并且直接關系公共利益的職業、行業，需要確定具備特殊信譽、特殊條件或者特殊技能等資格、資質的事項；
（四）直接關系公共安全、人身健康、生命財產安全的重要設備、設施、產品、物品，需要按照技術標準、技術規范，通過檢驗、檢測、檢疫等方式進行審定的事項；
（五）企業或者其他組織的設立等，需要確定主體資格的事項；
（六）法律、行政法規規定可以設定行政許可的其他事項。
【釋義】 本條是關于行政許可設定范圍的規定。
一、行政許可設定范圍的復雜性
行政許可的設定范圍，即哪些事項可以設定行政許可，哪些事項不能設定行政許可，任由公民自主決定或者由市場調節。這是一個非常復雜的問題，也是一個世界性的難題。這個問題的實質是行政權力和公民權利之間的關系，意味著在多大程度上行政權力可以干預公民的私人權利。對這個問題的探索，實際是對政府管理規律的探索，社會發展規律的探索。從目前來看，無論是在理論上和還是在實踐上都還沒有很好地解決這個問題。世界各國解決此問題的基本方法是個案解決，一事一議，通過單行的法律、法規，按照法定的程序來決定。為什么大都采取這種辦法呢？因為某一事項是否設定許可，具有不確定性。第一，行政許可的設定具有時間性。有些事項，在此時不需要許可，但隨著社會的發展，其活動與公共利益的緊密性加強，因而需要設定許可。如在自由資本主義時期，需經許可的事項很少，而到了壟斷資本主義時期，需經許可的事項大量增加。這其中有些事項在自由資本主義時期就存在。汽車在最初制造出來時，是沒有許可證的；駕駛汽車也是不需要執照的。但后來汽車多了起來，汽車業與公共安全非常密切，因此才規定生產汽車、駕駛汽車需要事先獲得許可。第二，行政許可的設定具有地域性。有些事項，在此一地域范圍內需要許可，在彼一地域范圍內不需要許可。比如現在許多城市對養狗實行許可證制度，養狗需要先到行政主管機關登記注冊，交納有關費用，然后才能養狗，否則即為違法。而在一些農村地區，養狗是很普通的事，根本不需要許可登記。第三，行政許可的設定與特定的社會背景有關。在有些社會背景下，人與自然的矛盾比較突出，為了保持可持續發展，就需要限制人類的活動，對人類的某些活動加以限制和約束，實行許可制度。而在有些地區和時代，人類與自然的矛盾不突出，人類的活動對自然沒有構成威脅，因而不需要許可。如在一個水資源緊缺的社會，對水資源開采利用，通常采取許可制度管理；而在一個水資源豐富的社會里，對水資源的開采和利用就不需要許可。第四，行政許可的對象具有廣泛性、復雜性和差異性，在進行抽象歸納時，面臨的立法技術困難比較多，相反，個案解決則可以回避諸多困難和矛盾。
盡管規定行政許可的設定范圍存在諸多困難，本法還是根據中國的國情，對行政許可的設定范圍作了原則界定。為什么本法要對設定范圍作出界定呢？第一，我國由計劃經濟轉向市場經濟，也就是由政府什么都管轉到有選擇性的管，這就需要回答該管什么，不該管什么的問題。對這個問題的回答實際是對社會主義市場經濟規律的探索。資本主義社會的發展是從自由資本主義到壟斷資本主義，從不干預到干預社會和經濟生活，因而它可以根據發生的社會問題來逐個解決，這就形成他們在行政許可制度上的立法特點。第二，我國的立法主體比較多，在中央有全國人大及其常委會、國務院；在地方有三十一個省、自治區、直轄市，需要統一行政許可的立法標準和范圍。第三，在現實生活中存在一種傾向，一講行政管理，就要審批。于是什么事情都要設定行政許可，導致行政許可過多過濫。這就需要通過設定范圍來減少行政許可，實現政府職能的轉變。
二、行政許可設定范圍的解決模式
國務院提請審議的行政許可法草案對設定范圍的規定，采取的是“先總說、后分說、再排除”的模式。即先列舉可以設定行政許可的事項范圍，然后將行政許可分為普通許可、特許、認可、核準、登記五類，對適用各類行政許可的事項再作出列舉，并相應地規定特許、認可、核準、登記四類行政許可的特別程序。最后對不得設定行政許可的事項作出列舉。這一方案從形式邏輯上講是比較理想的，但在實際設定條文中遇到諸多問題。在審議和征求意見過程中，對這一方案提出了不少修改建議，如只總說，不分說；或者只分說，不總說；或者只列舉不得設定的范圍等。二次審議稿曾采取只分說不總說的辦法，因為分類列舉的范圍與總的列舉的范圍是重復的，立法上沒有必要重復。在最后的立法決策上，是采取正面規定與排除相結合的辦法解決設定范圍問題。為什么采取這個方案呢？這與對行政許可的分類有關。
國務院提出的行政許可法草案的基本思路是以對行政許可定義的界定為出發點，進而將行政許可分為五類，通過分類來具體確定各類行政許可的適用范圍和有關程序，以此來構篇謀局。但對于是否分類、如何分類，不同意見比較多，在九屆全國人大常委會審議和征求意見的過程中，在這個問題上就有不同意見。
一種意見認為，草案對行政許可的分類存在一些問題：一是，各類行政許可的名稱和含義同現行法律、法規的用語和人們的習慣稱謂不一致，不僅對法律、法規要作出大量修改，執行中也容易出現分歧。比如，按照現行法律、法規的用語和人們的習慣稱謂，特許類是指對申請人有特別嚴格限制的許可，如持槍許可、煙草專賣許可等，而草案將其列入普通許可類中，概念不夠科學。二是，各類行政許可之間有交叉，界線難以劃清，并且未能涵蓋現行的行政許可事項，比如普通許可類的事項與核準類的事項就有重復，執行中難免會引起混亂。三是，有些類別如認可、核準、登記，是否屬于行政許可，還值得研究。從發展來看，這些類別將會轉移給社會中介組織辦理。現在將其定位于行政許可，會限制行政審批制度的改革空間。四是，從行政法理論來看，普通許可和特許是許可的類別，認可、核準、登記是許可的形式，分類的標準不統一。因此，一些同志建議將行政許可只分為兩類，即普通許可和特許，而將認可、核準、登記等事項交由社會中介組織辦理。還有一些同志提出，行政許可制度比較復雜，在本法中對行政許可作出具體分類，困難很大，分類過多也不便于當事人辦事，建議不作分類，而從完善行政許可設定權、行政許可實施程序上規范行政許可行為，達到減少行政審批的目的。具體事項的許可形式可由單行法律、法規規定。這也是多數國家通行的做法。
另一種意見認為：在本法中對行政許可進行分類并相應地規定不同的特別程序，是十分必要的，對于改革行政許可制度、規范行政許可行為、減少行政審批項目，以此推動政府職能轉變，具有重要作用。一是，現行法律、法規中行政許可名目繁多，缺乏可以遵循的標準和規范，因而在設定行政許可時隨意性很大，什么事項可以設定許可，什么事項只能設定什么樣的許可，缺少客觀標準。二是，草案對行政許可的分類是按照不同行政許可的不同性質、功能和適用范圍確定的，很重要的一個目的是相應地規定不同的特別程序，有的需要進行實質審查，有的只需進行形式審查，有的要經拍賣，有的要經考試，宜嚴則嚴，宜簡則簡。這樣，便于規范、監督實施行政許可的行為，防止執法擾民，以方便當事人辦事。三是，將行政許可劃分為五類，既借鑒了國外的做法，又盡可能與現行的法律、法規相銜接。其中，普通許可、特許的分類確實與現行法律、法規的用語和人們的習慣稱謂不同，需要通過宣傳、實踐使各方面逐漸適應和認同。四是，有些認可和核準的事項，隨著經濟發展、改革深化，今后勢必由行業組織、中介機構辦理，但這需要有一個過程。即使如此，最終也還總會有一些認可、核準事項只能由行政機關辦理。
在進行三審時，有些常委委員對此進一步提出了意見：一是，認為認可、核準不屬于行政許可，而只是行政機關決定是否準予許可的手段和方式。有些行政許可形式隨著政府職能轉變，將會逐步移交行業組織或者中介組織辦理，現在將其列入行政許可，不利于減少審批，不利于政府職能轉變。二是，對各類行政許可的適用范圍有不同意見，比如草案規定特許適用于有限自然資源的開發利用、有限公共資源的配置以及直接關系公共利益的壟斷性企業的市場準入，一些委員認為特許應當適用于涉及國家安全、公共安全、生命財產安全和人身健康需要實施嚴格管理的事項。立法機關經研究認為：通過分類，對行政許可進行分類規范、分類指導，出發點是好的，所作研究也是有益的。但是，考慮到目前行政審批制度改革尚在進行之中，對行政許可的類別和適用范圍還有不同意見，確定科學分類的客觀條件還不夠成熟。因此將各類的適用范圍合并，形成了現在的行政許可的設定范圍。
三、行政許可的設定范圍
（一）行政機關準予公民、法人或者其他組織從事特定活動的事項
這一類事項的范圍非常廣泛，包括直接關系國家安全、經濟安全、公共利益、人身健康、生命財產安全的事項。這一類事項設定行政許可的目的是防止危險和保障安全。其主要特點是：第一，在這些范圍內，相對人行使法定權利或者從事法律沒有禁止但附有條件的活動，需經批準；第二，許可事項一般沒有數量控制；第三，法律、法規對這類許可事項規定的條件和標準比較明確，行政機關的自由裁量權受到限制；第四，能否取得許可，與申請人自身的條件有關，并且取得的許可不得轉讓。主要范圍是：
1．與國家安全有關的事項。國家安全是國家生存和發展的一種狀態、環境和秩序。國家安全是一個國家的最高利益，因此從事與國家安全有關的事項，應當獲得許可。如外貿法規定，為維護國家安全或者社會公共利益，國家可以限制進口或者出口貨物、技術。測繪法第十九條中規定，外國的組織或者個人在中華人民共和國領域和管轄的其他海域從事測繪活動，必須經國務院測繪行政主管部門會同軍隊測繪主管部門批準，并遵守中華人民共和國的有關法律、行政法規的規定。同樣，被許可活動影響到國家安全的，也可以收回許可。
2．經濟宏觀調控的事項。實行市場經濟，政府的職能從計劃經濟時代的直接干預經濟，轉變到依靠宏觀調控來管理經濟。政府管理經濟的主要職能，主要是制定和執行宏觀調控政策。宏觀調控的主要任務，是保證經濟總量平衡，抑制通貨膨脹，促進重大經濟結構優化，實現經濟穩定增長。宏觀調控主要運用經濟手段和法律手段，輔之以必要的行政手段。目前，我國已在財政、金融、稅收、海關、外貿等方面制定了一系列宏觀調控的法律和政策，宏觀調控的手段逐步趨于完善。經濟宏觀調控方面的許可事項主要有：投資立項、產業布局、進出口管制等。
3．生態環境保護的事項。隨著人類社會的發展，人類改造和影響自然的能力與日俱增，人類與自然的矛盾越來越突出。為了實現可持續發展，保持人類與自然的和諧關系，控制和減少人類對自然和環境的破壞，因此，有關影響生態環境的活動，需要經過批準。我國的環境保護法、水污染防治法、大氣污染防治法、固體廢物污染環境防治法、噪聲污染防治法、海洋環境保護法、建設項目環境保護管理條例等都規定，建設項目環境影響報告書、向環境排放污染物、環境保護工程設施，均須經批準或者驗收。
4．直接關系公共安全、人身健康、生命財產安全的事項。為了防止個體行為對整個群體、社會的安全造成破壞和不利影響，防止個體行為對集體利益的損害，因此，國家在進行行政管理時，對涉及公共安全與公共利益的活動，要實行事前許可制度。如易燃性、爆炸性、放射性、毒害性、腐蝕性等危險品的生產、儲存、運輸、使用、銷售，以及其他直接關系人身健康、生命財產安全的產品、物品的生產、經營等活動，都要經過批準。人是社會的要素和細胞。國家實施行政管理的根本目的，應當是為了人的發展和福祉。國家要以民為本，維護人的人身健康、生命財產安全。從事有關人身健康生命財產安全的活動，需要獲得許可。如藥品管理法規定，開辦藥品生產企業，須經企業所在地省、自治區、直轄市人民政府藥品監督管理部門批準并發給（藥品生產許可證）；開辦藥品批發企業，須經企業所在地省、自治區、直轄市人民政府藥品監督管理部門批準并發給（藥品經營許可證）；生產新藥或者已有國家標準的藥品的，須經國務院藥品監督管理部門批準，并發給藥品批準文號。
上述幾方面的內容，相互之間有一定的獨立性，但有些也不能完全分開，特別是關于直接關系公共安全、人身健康、生命財產安全等方面的事項，往往是一個事物的幾個方面，并不能完全劃分開來。
（二）賦予公民、法人或者其他組織特定權利并且具有數量限制的事項
這類許可事項一般與民事權利有關，許可的結果是向相對人授予某種民事權利，功能是分配有限的自然資源和公共資源。這類許可事項的特點是：第一，其目的是為了合理配置、利用現有資源，防止資源利用中的無序狀態。第二，申請人獲得許可，通常要支付一定的對價，特別是有關自然資源開發、利用方面的許可。第三，許可與民事合同發生競合，國家以自然資源和公共資源所有者的身份，向申請人頒發許可，既是以行政權力準許申請人從事開發利用的活動，又可以說是以特定的民事主體身份，轉讓民事權利。第四，申請人取得的許可，一般可以依法轉讓。第五，這類許可一般都有數量限制。這類事項主要有：
1．有限自然資源的配置。土地、礦藏、水流、森林、山嶺、草原、荒地、灘涂等自然資源，屬于國家所有。國家對這些自然資源享有占有、使用、收益和處分的權利。目前，全國人大常委會根據憲法，已經制定了礦產資源法、煤炭法、水法、森林法、草原法等法律，對這些自然資源的所有權以及開發利用都作出了規定。其中都規定，開發利用土地、礦產、草原、水等自然資源，都須經審批。
2．有限公共資源的配置。公共資源包括各種市政設施、道路交通、航空航線、無線電頻率等。對公共資源的利用實行許可，主要是為了優化對公共資源的配置，提高公共資源的利用率。目前，一些地方對出租車牌照、公共汽車運營線路實行招標拍賣，取得了較好的效果。
3．專營權利的賦予，即特定行業的市場準入，主要是公用事業服務等行業，如自來水、煤氣、電力、電信、郵政等與人民群眾日常生活、公共利益密切相關的行業。這些行業由于其整體性和統一性的特點，無法放開競爭，放開競爭容易影響其服務效能。因此，進入這些行業要實行準入制度，要設定比較高的門檻，以使進入者能為公眾提供優質服務。如電力法規定，一個供電營業區內只設一個供電營業機構。省、自治區、直轄市范圍內的供電營業區的設立、變更由供電企業提出申請，經省級電力管理部門會同有關部門審查批準后，由省級電力管理部門發給《供電營業許可證》。
（三）資格資質方面的事項
公民、法人或者其他組織為公眾提供服務，所從事的職業和工作直接關系公共利益，因而國家要求從事這些職業或行業的公民和組織具備特殊的資格和條件。在這一領域設定許可，主要目的是提高從業水平或者某種技能、信譽。其特點是：第一，這種許可事項限于為公眾直接提供服務的特定職業和行業，間接提供服務，不需要設定許可。對于一些單位、企業內部的一些崗位、職位的資格要求，可以由各單位規定資格條件，而不必由國家來統一確定資格。第二，這些職業和行業直接關系公共利益。第三，從事這些職業或行業要具備特殊信譽、特殊條件或者特殊技能，并且需要國家統一規定。這里包含了三個“特殊”，可見其不同于其他的職業或行業。第四，這類資格資質的授予，通過考試、考核方式確定。第五，資格資質與相對人的身份相聯系，不能轉讓、不能繼承。目前公民的職業資格許可主要有兩類：一是職業資格許可。如律師資格證，律師法規定，律師執業應當取得律師資格和執業證書。執業醫師資格證，執業醫師法規定，國家實行醫師資格考試制度。醫師資格考試分為執業醫師資格考試和執業助理醫師資格考試。醫師資格考試成績合格，取得執業醫師資格或者執業助理醫師資格。二是勞動技能資格許可。勞動法規定，國家確定職業分類，對規定的職業制定職業技能標準，實行職業資格證書制度，由經過政府批準的考核鑒定機構負責對勞動者實施職業技能考核鑒定。
有關企業和組織的資格、資質，主要有施工企業、勘察單位、設計單位、監理單位資質證書，證券交易所會員資格，測繪資格資質，從事工程建設項目招標代理業務的招標代理機構資格證等。
（四）對特定物的檢測、檢驗和檢疫
這一類事項通常被認為是對物的許可，其實，物與人聯系起來，進入到社會生活中，才具有法律上的意義，孤立存在的物是沒有法律意義的。在行政許可中，表面上看是對物的許可，實質上是對物的所有人支配和使用該物的一種許可。如國家行政主管部門對電梯進行檢驗，頒發合格證。表面上看是檢驗電梯是否安全、合格，其實質是允許所有權人使用該電梯。如果所有權人不打算把該電梯投入使用，或者只用作展覽，就不需要檢驗其是否安全合格。再有對動植物的檢驗，表面上看只是對這種物的檢疫，但其目的是為了允許其所有權人銷售、加工該動植物。這一類許可事項的特點是：第一，以對物的檢驗、檢測和檢疫為依據決定是否許可，行政機關沒有自由裁量權；第二，以既定的技術規范和技術標準作依據，沒有數量限制；第三，這種許可相對于被許可人有一定的獨立性，被檢定為合格的物，在其所有權發生轉變時，對該物品的許可仍然有效；第四，這種許可的實質是許可該物的所有權人使用、銷售該物品。
這一類事項主要包括：（1）直接關系公共安全、人身健康、生命財產安全的重要設備、設施的設計、建造、安裝和使用，如民用航空法規定，設計民用航空器及其發動機、螺旋槳和民用航空器上的設備，應當向國務院民用航空主管部門申請領取型號合格證書，經審查合格的發給型號證書。生產、維修民用航空器及其發動機、螺旋槳和民用航空器上的設備，應當向國務院民用航空主管部門申請領取生產許可證、維修許可證。經審查合格發給相應證書。（2）直接關系人身健康、生命財產安全的特定產品、物品的檢驗、檢疫，如生豬屠宰管理條例規定，定點屠宰場屠宰的生豬，應當經生豬產地動物防疫機構檢疫合格。肉品品質檢驗合格的生豬產品，定點屠宰場應當加蓋肉品品質檢驗合格驗訖印章，放行出場。
本項所列許可范圍，與本條第一項所列許可范圍，既有區分，又有聯系。就其共同點來說，都是準予申請人從事某種活動；就其區別而言，第一項所列事項，側重于特定的活動，并且這種活動不與特定的物聯系起來；而本項所列事項，雖然最終也是準許申請人從事某種活動，但這種活動是與特定的物聯系起來的。
（五）確定主體資格方面的事項
主要形式是登記。其功能是通過登記，確立個人、企業或者其他組織的特定主體資格。其特點是：第一，未經合法登記、取得特定主體資格的，不得從事相關活動；第二，沒有數量上的限制；第三，對申請材料一般只進行形式審查，通常可以當場作出是否準予的決定；第四，行政機關沒有自由裁量權。
登記許可主要有兩類：一類是企業法人登記，確立其市場主體資格；另一類是社會組織登記，包括社會團體、事業單位、民辦非企業單位登記等，以確立其從事社會活動的資格。這兩類主體的確立，都需要按照法定條件登記。對于登記是否屬于行政許可，立法過程中有不同意見，有的認為，登記只是一種確認行為，不屬于許可；有的認為，當事人不登記，從事相關活動屬于違法，因此也是行政許可。總的來看，我國的登記種類比較多，有些登記屬于事后確認性質，不屬于許可，如房屋登記、抵押登記等。但有一些登記，實際是為了取得行為能力、活動資格，因此這種登記屬于行政許可。
這里還有一個需要研究的問題，即我國參加或者締結的國際條約或協定，如何設定行政許可的問題。我國簽訂或者參加的國際條約、協定，對設定行政許可的規定有兩類：一類是作為國際義務，要求成員國實施管制、設定行政許可，如軍品貿易管制、生態環境保護等；另一類是作為一種權利，允許成員國設定行政許可實施管制，如進口商品配額等。這兩類的情況是完全不同的。本條規定的范圍，包括了我國簽訂或者參加的國際條約、協定所涉及的范圍，并且國際條約和協定的實施，需要通過立法，轉化為國內法實施。因此，國際條約和協定要求設定行政許可或者允許設定行政許可，都可以按照本法的規定辦理。
此外，由于行政許可幾乎涵蓋了行政管理的所有領域，人的認識還難以窮盡所有需要設定行政許可的事項。為適應未來行政管理工作的需要，本法還設定了開放條款，即單行的法律、行政法規可以根據情況和需要，對上述范圍之外的事項設定許可。從立法技術和法制建設上來看，這樣的規定是不夠理想的。因為最后一項的規定，使本來不明確的設定范圍更處于一種不確定狀態。因此，在運用這一條設定行政許可時，應當比照前幾項的性質和類別，應是那些通過事后補救難以有效消除影響或者造成難以挽回的重大損害的其他事項。
第十三條 本法第十二條所列事項，通過下列方式能夠予以規范的，可以不設行政許可：
（一）公民、法人或者其他組織能夠自主決定的；
（二）市場競爭機制能夠有效調節的；
（三）行業組織或者中介機構能夠自律管理的；
（四）行政機關采用事后監督等其他行政管理方式能夠解決的。
【釋義】 本條是關于不得設定行政許可事項的規定。
前條規定的行政許可設定范圍，是可以設定，并不是一定要設立。因為其中的領域是相當寬泛的，幾乎包括了政治、經濟和社會生活的主要方面。如果都設定行政許可，許可仍然會過多；并且有些事項，隨著社會經濟的發展，行政管理手段的改善，原來需要設定行政許可的，也會逐漸變成不需要設定行政許可。為了引導行政許可的設定，對于前條可以設定行政許可的事項，符合本條規定情形的，可以不設定行政許可。
一、依法由公民、法人或者其他組織自主決定的事項，可以不設定行政許可
法學理論通常認為，凡是法律未禁止的，就是公民可以行為的；而對國家機關來說，凡是法律未賦予其權力的，都意味著是禁止的。這種理論比較合理地表述了國家權力與公民權利的分配。在這種權利和權力的配置下，公民的權利和自由是廣泛的，它包括了政治、民事等多方面的權利。其中民事權利包括了財產權、人身權等。人身權又包括了姓名權、肖像權、名譽權等。公民權利和自由的行使，有些不關涉他人的權利和自由，如人格權、通訊秘密等；還有一些權利和自由，雖然與社會生活發生關系，但通過正常的分析和判斷，是可以自主決定的，國家對這類行為不要去干預。過去爭論的一個問題，對保姆是否要設定資格？贊成者認為，保姆進入另外一家的家庭生活，密切接觸家庭的財產，看管和護理小孩和老人，事關一家的財產與生命安全。事實上，一些地方發生了保姆騙走小孩、盜竊財物等情況，因此應當設定資格許可。另一種觀點認為，保姆的品性如何，雇用一個什么樣的保姆，采取什么方式進行管教，聘請者完全可以自主決定，不需要國家來干預，即使國家設定了資格許可，上述現象仍然會發生，因此完全沒有必要設定資格許可。顯然，聘請保姆這類的事情，是當事人可以決定的事情，也應當由當事人自主決定，設定許可是政府過度干預的表現。
二、市場機制能夠有效調節的事項
對經濟的調節有兩種，一種是市場競爭調節，還有一種是政府調節。政府調節是在市場調節失靈或市場調節滯后情況下的一種行政干預。進行這種干預時，動用行政權力，對一些經濟生活實施許可制度。在市場競爭可以有效調節時，行政干預就要退出。如在市場經濟條件下，商品如何定價，完全可以由生產者和銷售者確定，因為商品價格與商品的質量緊密聯系，如果質次價高，就會無人購買；物美價廉，就會爭相購買，市場競爭完全可以解決價格問題。再有，一些行業的投資，也是可以通過平均利潤率來調節的，當某一行業的投資回報超過平均利潤時，其他行業的資本就會轉入到該行業；當某一行業的利潤低于平均利潤時，該行業的資本就會退出，使該行業的投資減少，改變供求關系。因此，對于這樣一些由經濟規律可以解決的事情，政府不要去干預，不要設定行政許可。
三、行業組織或者中介機構能夠自律管理的事項
行業組織是聯系市場主體與政府的橋梁，中介機構是市場主體之間的媒介。它們具有自律、服務、靈活、高效等特點，是市場經濟發育和成熟不可缺少的因素。隨著市場經濟的發展，行業組織和中介機構蓬勃興起。這些組織和機構，自我管理和自我服務，經過一段時間的發育和成長，逐漸規范和完善，可以承擔起一部分社會管理職能，從而減少政府的行政管理壓力，實現政府職能的轉變。因此，對于一些可以由行業組織自律、中介機構服務可以解決的事項，也不要設定行政許可。特別是一些資格資質、對物品的檢測、檢驗等，完全可以由行業組織來規范確認，如電工、烹飪、電腦軟件運用以及對產品質量的認證等。將這些工作交由行業組織或中介服務機構辦理，既可減少政府職能，也可以避免某些行政機關工作人員借審批謀私，還可借此調動行業組織和中介服務機構的積極性，培育和完善社會服務功能。
四、事后監督等其他方式能夠解決的事項
行政許可只是眾多行政管理手段中的一種。對于行政許可管理手段的選擇，應當與其他管理手段相比較，看哪一種的管理成本更低，效果更好。對于通過其他方式能夠解決，達到與行政許可相同作用和效果的，也不要設定行政許可。如通常對于廣播電臺、電視臺播出什么樣的節目，出版社出版什么樣的書籍，事先并不去審查。但播出或出版之后，如發生版權糾紛、侵犯名譽權等問題，可以通過事后監督、處罰等解決，因此，對播出的節目或出版的書目原則上不要搞事先審查。再有，經營銷售一般生活用品和工業用品，不需要審批，如發生銷售假冒偽劣產品，消費者可以投訴，市場監管部門可以處罰解決，因此不需要許可。而對于銷售經營危險物品，如易燃、易爆等物品，就需要經過嚴格的審批。因為這類事項是屬于事后難以補救或者會造成重大損害的事項。
前條對行政許可設定范圍的表述，使用的是“可以設定行政許可”，本條對不宜設定行政許可事項的表述，同樣使用的是“可以不設定行政許可”。這兩個可以的使用，表明對行政許可設定范圍還處在探索之中，現行的規定還有較大的彈性，仍然需要結合具體的立法，在實踐中進一步完善。
第十四條 本法第十二條所列事項，法律可以設定行政許可。尚未制定法律的，行政法規可以設定行政許可。
必要時，國務院可以采用發布決定的方式設定行政許可。實施后，除臨時性行政許可事項外，國務院應當及時提請全國人民代表大會及其常務委員會制定法律．或者自行制定行政法規。
【釋義】本條是關于法律、行政法規和國務院決定的設定行政許可的規定。
行政許可是政府對經濟和社會活動進行事前管制的手段，按照依法行政的要求，實施行政許可要有法律、法規作為依據。如《律師法》規定，律師執業應當取得律師資格和執業證書；《執業醫師法》規定，醫師執業要取得執業醫師資格，并向衛生行政部門申請注冊；國務院頒布的《社會團體登記管理條例》規定，成立社會團體應當經其業務主管單位審查同意，并依照本條例的規定進行登記等等。目前行政許可太多、太濫，主要原因就是設定權大亂，一些沒有立法權的機關也在設定行政許可。制定行政許可法的目的之一，就是要規范行政許可的設定權，規定誰有權設定行政許可，以什么形式設定行政許可。設定行政許可是立法行為，應當符合我國的立法體制。
一、我國的立法體制
立法體制是一個國家立法權限如何劃分的制度。主要內容包括兩個方面：一是哪些國家機關享有立法權，享有多大的立法權；二是享有不同立法權限的國家機關之間是一種什么樣的關系。從世界范圍來看，主要有三種不同的立法體制：一是一級立法體制，即立法權由中央統一行使，地方不享有立法權；二是二級立法體制，即立法權由中央和地方共同行使；三是一元二級立法體制，即立法權主要集中在中央，地方享有部分立法權。一個國家采取什么相關的立法體制，是由這個國家的國體、政體、國家結構、歷史傳統以及民族情況等一系列客觀原因決定的。我國是一個統一的、多民族的、單一制的人民民主專政的社會主義國家，人民代表大會制度是我國的根本政治制度。我國的立法體制有自己的特點。根據憲法、立法法和有關組織法的規定，我國的立法體制是統一、多層級的立法體制。全國人大及其常委會可以制定法律，國務院可以制定行政法規，省、自治區、直轄市以及較大的市的人大及其常委會可以制定地方性法規，經濟特區所在地的省、市的人大及其常委會可以制定經濟特區法規，民族自治地方的人大可以制定自治條例和單行條例。此外，國務院各部、委員會、中國人民銀行、審計署和具有行政管理職能的直屬機構可以制定規章，省、自治區、直轄市以及較大的市的人民政府可以制定規章。法律、行政法規、地方性法規、自治條例、單行條例、規章都是我國法律體系的組成部分。只有通過上述立法形式，才可以對公民的權利和自由設定限制條件，也就是說，行政許可的設定權就是在這些立法形式之間進行分配。
二、行政許可設定存在的問題
設定行政許可屬于立法行為，應當按照憲法和立法法確立的立法體制進行。目前行政許可存在的主要問題之一就是設定權太亂，不僅法律、法規、規章設定行政許可，大量的規章以下的規范性文件也在設行政許可；不僅有立法權的機關設定行政許可，許多沒有立法權的機關也在設定行政許可，甚至有的行政機關的內部機構也在設定行政許可。據1997年深圳市對市政府各部門實施行政許可的情況進行了調查，除市人民銀行外，50個政府部門以審批、核準、備案等3種形式實施的行政許可共1134項。這些許可形式中，法律設定的48個，行政法規或國務院文件設定的104個，部門規章或者部委文件設定的323個，廣東省地方性法規設定的13個，深圳市地方性法規設定的49個，廣東省委、省政府設定的70個，深圳市委、市政府設定的143個，廣東省政府廳、局設定的53個，深圳市委、市政府辦公廳設定的27個，深圳市委、市政府各部門設定的110個，各部門內部處室發文設定的20多個，還有一些沒有任何依據，只是政府部門自己認為應當審批。行政許可太多、太濫，限制了公民的權利和自由，影響了經濟發展的活力。制定行政許可法的主要目的之一，就是要規定哪些機關可以設定行政許可，以什么形式設定行政許可，解決行政許可設定權“亂”的問題。
三、法律的設定權
法律是全國人大及其常委會制定的規范性文件，是憲法之下效力層次最高的規范性文件。全國人民代表大會是國家最高權力機關，在國家機關的權力分工中，全國人大及其常委會行使國家立法權是立法機關，由它對公民的權利和自由作必要的限制，符合法治精神和原則。因此，本法規定法律可以設定行政許可。但是，法律設定行政許可的權力也不是無限的，首先，法律也要尊重憲法的原則和精神，充分保護憲法確定的公民的權利和自由，要盡量少設行政許可。其次，法律設定行政許可，還要受本法第十二條的限制，即一般應在第十二條規定五類事項的范圍內設定行政許可。雖然本法規定法律可以超出這五類事項設定行政許可，但應當理解為這是例外規定，是在特別需要的情況下才可設定，不是可以不受限制，任意擴大設定范圍。第三，法律設定行政許可還要受本法第十三條的限制，即通過本法第十三條規定的四種方式可以解決的，也不應設定行政許可。
四、行政法規的設定權
行政法規是國務院制定的規范性文件。國務院是國家最高權力機關的執行機關，是最高行政機關，根據憲法和立法法規定，國務院可以制定行政法規。在我國的法律體系中，行政法規是效力層次僅次于憲法、法律，其設定權的范圍較大，根據本法第十二條的規定，行政法規和法律設定的行政許可的范圍是一樣的。但實際上，行政法規的設定范圍要小于法律，根據本法第十四條的規定，尚未制定法律的，行政法規可以設定行政許可。因此，在行政法規與法律的關系上，法律沒有規定的，它可以規定，法律有規定的，它可以作具體規定，不得與法律相抵觸。此外，行政法規設定行政許可還要受立法法第八條限制，立法法第八條列舉了全國人大及其常委會的專屬立法權，行政法規不得設定立法法規定只能由法律規定的事項，或者須經法律明確授權。另外，行政法規還應當在本法第十二條規定的五類可以設定行政許可的事項范圍內設定行政許可，雖然本法第十二條規定的行政法規還可以對其他事項設定行政許可，但應當理解這是例外授權，應慎重使用。此外，行政法規設定行政許可應遵守本法第十三條的規定，通過本法第十三條規定的四種方式可以解決的，也不應設定行政許可。
五、國務院決定的設定權
國務院發布決定是國務院根據憲法第八十九條所享有的一項權力。一般是針對某個方面的具體事項作出的、與行政法規不同的一種規范性文件，其制定程序也不同于行政法規，不屬于我國法律體系的組成部分。因此，在制定行政許可法的過程中，對于國務院的決定是否可以設定行政許可，有不同意見。一種意見認為，設定行政許可是一種立法行為，憲法和立法法對立法的形式作了明確規定，國務院的決定不屬于法的淵源，由它來設定行政許可與行政許可法定的原則不符，也與現有的立法體制不協調；現在對國務院發布的文件中什么是行政法規，什么不是行政法規已經分清楚了，國務院如果需要設定行政許可，可以用制定行政法規的方式，沒有必要再用決定的方式設定行政許可。因此，不贊成國務院決定可以設定行政許可。一種意見贊成賦予國務院決定行政許可設定權，理由是：（1）行政許可法取消了國務院部門規章的行政許可設定權，而現在部門規章設定的行政許可量比較大，經過清理，有一些還需要保留，但又不可能馬上都上升為行政法規，可以通過國務院發布決定的方式，對需要保留的部門規章設定的行政許可作一攬子規定；（2）加入世貿組織以后，出現一些緊急情況，需要我國有相應的應急措施。如當某個國家在貿易方面對我國出口的產品采取禁止、限制或其他歧視性措施時，我們有權按照對等原則采取相應措施，實施進出口許可和配額管理等臨時性行政許可，由于以后國務院部門規章不能設定行政許可，就需要國務院作出決定。但這些限制措施一般是屬于臨時性的，也不可能制定行政法規；（3）目前，我國還有一些管理領域，法制不太健全，沒有法律，行政法規也很少，實踐中主要靠“紅頭文件”在管，在今后一段時間內，制定法律的時機還不成熟，由國務院決定設定行政許可來管，是一個現實可行的選擇；（4）在改革開放的過程中，在國有企業改革、促進就業與再就業、社會保障等方面有一些試點、試驗的事項，先是用政策作指導，在局部地區、特定領域實施，積累經驗，在制定法律、行政法規前，也需要采取行政許可的方式實施管理，防止出現混亂。還有一種意見認為，國務院的決定在制定程序和法律效力與行政法規不同，如果要賦予其行政許可設定權，也要與行政法規有所區別，必須限定條件。
最后，綜合考慮上述因素，本法規定：“必要時，國務院可以采用發布決定的方式設定行政許可。實施后，除臨時性行政許可事項外，國務院應當及時提請全國人民代表大會及其常務委員會制定法律，或者自行制定行政法規。”因此，國務院采用決定的方式設定行政許可，要受兩種限制：一是在“必要時”，即來不及制定法律、行政法規，又確實需要通過設定行政許可來管理；二是實施后，應當“及時”提請全國人大及其常委會制定法律或自行制定行政法規。立法過程中有人提出應當對國務院發布決定的實施時限作出規定，如規定“一年內有效”。考慮到國務院決定是針對不同情況規定的，時限不好規定，所以立法用了“及時”這個概念。
第十五條 本法第十二條所列事項，尚未制定法律、行政法規的，地方性法規可以設定行政許可；尚未制定法律、行政法規和地方性法規的，因行政管理的需要，確需立即實施行政許可的，省、自治區、直轄市人民政府規章可以設定臨時性的行政許可。臨時性的行政許可實施滿一年需要繼續實施的，應當提請本級人民代表大會及其常務委員會制定地方性法規。
地方性法規和省、自治區、直轄市人民政府規章，不得設定應當由國家統一確定的公民、法人或者其他組織的資格、資質的行政許可；不得設定企業或者其他組織的設立登記及其前置性行政許可。其設定的行政許可，不得限制其他地區的個人或者企業到本地區從事生產經營和提供服務，不得限制其他地區的商品進入本地區市場。
【釋義】 本條是關于地方性法規和省、自治區、直轄市人民政府規章設定行政許可的規定。
我國的立法體制是一個統一的、分層級的立法體制，法律、行政法規、地方性法規、規章都是廣義的“法”的組成部分，但它們的法律效力等級不同。在憲法之下，法律的效力等級最高、行政法規次之，它們屬于中央立法，立法權限較大；地方性法規的效力等級低于行政法規，只在本行政區域有效；國務院部門規章和地方政府規章處于最低層級，立法權限較小。在聯邦制國家，一般實行地方自治，地方有較大的自治權，立法權由聯邦議會和各州議會分享。我國是一個單一制的國家，立法權主要集中在中央，由法律和行政法規作出決定，地方立法權限較小，主要是對中央立法具體化，起到拾遺補闕的作用，再就是對地方事務作出規范。本法對地方性法規和地方政府規章的行政許可設定權的分配上，也體現了我國立法體制的特點。
一、地方性法規的設定權
地方性法規是由有立法權的地方人大及其常委會制定的規范性文件。包括省、自治區、直轄市人大及其常委會制定的地方性法規、較大的市的人大及其常委會制定的地方性法規以及經濟特區所在地的省、市人大及其常委會制定的經濟特區法規。這些都屬于廣義的“地方性法規”的范圍。從法理上講，地方性法規是地方國家權力機關制定的，其立法權限應當比政府的立法權限大，由其設定行政許可，對所轄區域的公民的權利作出限制，符合法治的一般原則。因此，許多國家行政許可的設定權主要集中在中央和地方議會，政府沒有設定權或者設定權較小。如澳大利亞、奧地利，行政許可由聯邦議會和州議會設定，聯邦政府沒有設定權；在德國，行政許可主要由聯邦議會和州議會設定，行政機關不能設定行政許可，但經過議會的授權，政府可以設定一些具體的、暫時性的行政許可；在美國，對哪些行業、職業和產品實施許可證管理，主要由州議會立法決定。我國的情況與國外不同，立法權主要集中在中央，地方的立法權限較小，地方人大的立法權要小于國務院。因此，本法規定，尚未制定法律、行政法規的，地方性法規可以設定行政許可。
地方性法規設定行政許可還應遵守以下規定：（1）在本法第十二條規定可以設定行政許可的五類事項范圍內設定行政許可；（2）通過本法第十三條規定的四種方式能夠解決的，也不得設定行政許可；（3）尚未制定上位法，即尚未制定法律、行政法規；（4）不得設定應當由國家統一確定的公民、法人或者其他組織資格、資質的行政許可；不得設定企業或者其他組織設立的登記及其前置性行政許可；設定的行政許可，不得限制其他地區的個人或者企業到本地區開展生產經營活動和提供服務；不得限制其他地區的產品進入本地區市場。
二、省級人民政府規章的設定權
規章是由國務院部門或者省、自治區、直轄市和較大的市的人民政府制定的規范性文件，是我國法律體系中層級最低的一種法的形式，包括國務院部門規章和地方人民政府規章。根據行政訴訟法的規定，規章不能作為行政審判的依據，法院在審理行政案件時只是“參照”使用。規章要取得完整的法的效力，必須由法律明確授權，像行政處罰法授權規章設定行政處罰一樣。目前，規章設定的行政許可比較多，存在的問題也多，因此，行政許可法草案沒有授權國務院部門規章可以設定行政許可，但考慮到地方政府綜合管理所轄行政區域的各項事務，授權省、自治區、直轄市和較大市的人民政府規章可以設定行政許可。
對是否應當授權地方政府規章設定行政許可，存在兩種意見。一種意見不同意地方規章設定行政許可，理由是：（1）制定行政許可法的主要目的之一；就是要治理行政許可過多、過濫，而當前行政許可混亂的一個主要原因，就是規章設定的行政許可太多。保留地方政府規章的設定權，行政許可過多、過濫的問題可能依然得不到解決，取消地方政府規章的行政許可設定權，有利于控制行政許可的數量，是行政許可制度改革的發展方向；（2）根據立法權的規定，國務院部門規章與地方政府規章處于同一法律位階，行政許可法草案沒有授予國務院部門規章行政許可設定權，授予地方政府規章行政許可設定權，二者不平衡；（3）設定行政許可是給行政機關設定權力，給公民設定義務，根據現代法治精神，行政機關不能自己給自己設定權力，不能自我授權。地方政府是法律、法規的實施機關，按照設定權和實施權分開的原則，地方政府不應當有設定權；（4）設定行政許可屬于立法行為，應當符合憲法和立法法確立的立法體制以及依法行政的要求，規章主要是為執行法律、法規而作出具體規定，不具有創設性的立法權，賦予地方政府立法權，不符合我國的立法體制。如果地方人民政府認為有必要設定行政許可，可以提請有立法權的地方人大及常委會制定地方性法規。這樣，不僅有利于鞏固和加強地方人大作為地方國家權力機關的作用，也有利于進一步落實依法行政，實現依法治國；（5）地方人大兩個月開一次會，立法法沒有對地方性法規需要幾審通過作出要求，地方人大可以靈活掌握，能夠及時地制定地方性法規，設定行政許可；（6）規章設定行政許可之后，一旦在執行中產生訴訟，法院在審理案件時，只是“參照”規章，司法上會產生難以確定的后果，給執法帶來困難。另一種意見贊成賦予地方政府規章一定的行政許可設定權。理由是：（1）在中國這樣一個大國，社會、經濟情況發展不平衡，什么事都由中央管很難管好，往往一統就死，一放就亂。從國外的經驗看，地方自主權擴大是發展趨勢；（2）這幾年政府對經濟管理的思想發生變化，地方要促進經濟發展，搞好投資環境，不會亂設行政許可，以前亂設許可的情況有所改變，賦予地方政府規章設定權不會有問題；（3）地方性法規制定的周期較長，設定權集中于地方性法規，不利于保障行政管理的效率。
綜合考慮上述兩種不同的意見，立法機關認為我國的省級行政區劃比較大，各省、自治區、直轄市之間存在很大差別，省級政府在全面負責本行政區域經濟、社會管理工作中，當出現地方性的特殊問題時，需要立即采取行政許可措施進行管理，而法律、行政法規未作規定，又來不及或者不需要制定地方性法規，在這種情況下賦予省級政府一定的行政許可設定權是必要的。省級政府規章設定行政許可，一般是授權有關部門實施，不存在自我授權，這一點與國務院部門規章有所不同。最后行政許可法對草案進行了比較大的修改，將地方政府規章的設定權限制在省級人民政府規章上。行政許可法規定：“尚未制定法律、行政法規和地方性法規的，因行政管理的需要，確需立即實施行政許可的，省、自治區、直轄市人民政府規章可以設定臨時性的行政許可。臨時性的行政許可實施滿一年需要繼續執行的，應當提請本級人民代表大會及其常務委員會制定地方性法規。”
根據本法的規定，省級地方政府規章設定行政許可還應當遵守以下規定：（1）只能設定臨時性的行政許可。這種臨時性的行政許可有效期為1年，如果需要繼續執行，應當上升為地方性法規；（2）在屬于本法第十二條規定的可以設定行政許可的事項范圍內設定行政許可；（3）通過本法第十三條規定的四種方式能夠解決的，不得設定行政許可；（4）尚未制定法律、行政法規和地方性法規的；（5）不得設定應當由國家統一確定的公民、法人或者其他組織資格、資質的行政許可；不得設定企業或者其他組織設立的登記及其前置性行政許可；設定的行政許可，不得限制其他地區的個人或者企業到本地區從事生產經營和提供服務；不得限制其他地區的產品進入本地區市場。
第十六條 行政法規可以在法律設定的行政許可事項范圍內，對實施該行政許可作出具體規定。
地方性法規可以在法律、行政法規設定的行政許可事項范圍內，對實施該行政許可作出具體規定。
規章可以在上位法設定的行政許可事項范圍內，對實施該行政許可作出具體規定。
法規、規章對實施上位法設定的行政許可作出的具體規定，不得增設行政許可；對行政許可條件作出的具體規定，不得增設違反上位法的其他條件。
【釋義】 本條是關于行政法規、地方性法規、規章的行政許可規定權的規定。
設定權和規定權是兩種不同的立法權。所謂設定權是指法的創制權，是立法機關創制新的行為規范的權力，是從“無”到“有”。規定權是指現有的法的規范具體化的權力，不創制新的行為規范，是從“粗”到“細”。設定權和規定權都屬于廣義的立法權。在我國，立法主體呈多元化，除全國人大及其常委會外，國務院、省級人大及其常委會、較大市的人大及其常委會、國務院部門、省級人民政府、較大市的人民政府等都有一定的立法權。但它們的立法權限不同，立法的目的也不同，有的是創制性的立法，有的是執行性的立法。創制性的立法是立法主體為了填補法律或者法規的空白而進行的立法；執行性的立法是為了執行某個特定的法律或者法規的規定而進行的立法，是對法律或者法規的具體化。根據憲法和立法法的規定，行政法規和規章作為行政機關的立法，它們都需要上位法作為“依據”，是為實施上位法而制定的實施性的規范性文件。地方性法規雖然不需要上位法作為“依據”，只要不與法律、行政法規“相抵觸”就可以，但實踐中地方性法規還是以實施法律、行政法規為主。因此，可以說行政法規、地方性法規和規章主要是為了保證憲法和法律的實施而制定的，從性質上講，主要是執行性的立法。但實際情況是，我國的法制建設起步較晚，任務重，都由全國人大及其常委會立法，一是進展慢，趕不上發展需要；二是有些事情制定法律的時機還不成熟，需要國務院或者地方先行試驗。因此，不同的立法主體都有一定的創制權。在我國，行政法規創制性的立法比較多，地方性法規和規章創制性的立法比較小，尤其是規章，一般都是執行性的立法。本法第十四條、第十五條規定了行政法規、地方性法規和省級人民政府規章在行政許可立法上的創制性立法權，劃分了行政許可的設定權，本條進一步規定了它們在行政許可立法上的執行性立法權，即規定了行政法規、地方性法規和規章的行政許可規定權。
一、行政法規的規定權
根據憲法和立法法的規定，行政法規是國務院根據憲法和法律或者法律的授權制定的規范性文件，它的法律位階比較高，既可以設定行政許可，也可以對法律設定的行政許可進行具體化。目前，由于一些領域全國人大及其常委會沒有立法，行政法規進行創設的立法比較多，大量的行政許可是由行政法規設定的，行政法規對法律設定行政許可作出具體規定的比較少。這是由于我國法制建設初期的任務和特點決定的。隨著全國人大及其常委會的立法越來越多，法律的空白越來越少，行政法規的創制性立法空間相對變小。但全國人大及其常委會制定的法律一般比較概括、抽象，對拿不準的東西往往授權行政法規去規定，因此，行政法規對法律作進一步具體化的空間還比較大。所以，本法規定行政法規可以在法律設定的行政許可事項范圍內，對實施該行政許可作出具體規定。行政法規對法律設定的行政許可作具體規定，要注意與其創設性立法的區別，也就是說在對法律規定的行政許可作具體規定時，不能創設新的行政許可。
二、地方性法規的規定權
地方性法規是省、自治區、直轄市和較大的市的人大及其常委會在不同憲法、法律、行政法規相抵觸的情況下制定的規范性文件，不需要有上位法作為“依據”，有自主立法的性質。但實際情況是，地方法規創設性的立法比較少，實施性的立法比較多。尤其我國各地區經濟發展不平衡，國家在制定法律時，往往規定得比較“粗”，給地方立法留下一定的“空間”，實踐中地方性法規主要以實施法律為主。因此，本法規定地方性法規可以在法律、行政法規規定的行政許可事項范圍內，對實施該行政許可作出具體規定。根據這一規定，地方性法規既可以對法律設定的行政許可作出具體規定，也可以對行政法規設定的行政許可作出具體規定。同樣需要注意的是，地方性法規在對法律、行政法規設定的行政許可作具體化時，不能增設新的行政許可。
三、規章的規定權
這里的規章包括國務院部門規章和地方人民政府規章。國務院部門規章是根據法律、行政法規制定的規范性文件；地方政府規章是根據法律、行政法規和地方性法規制定的規范性文件。無論是國務院部門還是地方人民政府，其主要職能還是執行法律、法規，進一步落實法律、法規的規定。有時法律、法規制定得比較“粗”，如果不進一步細化，執法人員不好掌握，執行起來可能會亂，因此，需要規章進一步具體化。本法規定規章可以在上位法設定的行政許可事項范圍內，對實施該行政許可作出具體規定，賦予規章行政許可規定權，以保證法律、法規的貫徹實施。
這里的“上位法”是指法律效力等級高的法。由于制定機關不同，法的效力等級也不同，在不同的效力等級的法之間，效力等級高的為上位法，效力等級低的為下位法。如在法律與行政法規之間，法律是上位法，行政法規是下位法；在行政法規與地方性法規之間，行政法規是上位法，地方性法規是下位法。對于國務院部門規章來說，法律和行政法規是上位法。對于地方政府規章來說，法律、行政法規、地方性法規都是上位法。
本法沒有賦予國務院部門規章的設定權。在審議中有不同意見，有意見的認為，應當給部門規章一定的行政許可設定權，其主要理由是：（1）在我國目前的法律體系中，部門規章與地方政府規章在效力上處于同一位階，在設定行政許可方面應當處于平等的地位，如果給地方政府規章設定權，就應當給部門規章設定權。部門規章作為我國法律體系的重要組成部分，其內容是公開、透明和規范的，并已成為各部門依法行使行政管理權的重要依據；（2）隨著社會經濟的不斷發展，需要政府管理的事務越來越多，有些事項必須實行行政許可，但制定法律、行政法規需要一個較長的過程，應當允許各部門不斷探索和調整自己的管理形式和方式，不必事事都要經過國務院討論、決定；（3）在有些行政管理領域，法制還不健全，大量的執法依據是中央和國務院的文件，包括中辦、國辦、中宣部的有關文件和部門規章。如果這些文件設定的行政許可都不能作為執法依據，一時間國家法律又不能出臺，管理上就會出現空檔，行政管理就會出現無法可依的局面；（4）我國已加入世貿組織，為了保護人民健康，維護國家利益，需要利用部門規章的形式及時采取一些有針對性的技術貿易措施，設定必要的行政許可，如果不分情況，區別對待，一律禁止部門規章設定行政許可，在今后的管理中有可能陷于被動；（5）賦予部門規章行政許可設定權，只要按照合法、合理、效率、責任、監督的原則，通過嚴格行政許可的設定條件，建立規范的行政許可程序和監督機制，就能保障和監督行政機關有效實施行政管理，實現政府職能的轉變。另一種意見不贊成賦予部門規章行政許可設定權。理由是：（1）在設定權問題上，要繼續體現行政許可制度改革的精神，政府管該管的，放開不該管的，不能干什么都要發許可證，政府不能變成萬能的政府，要盡量減少許可；（2）許可太多，會影響效率。現在企業工商登記的前置審批太多，地方政府要營造好的投資環境，要求工商行政部門快發執照，但這些前置的許可程序又不能少，給工商企業登記帶來很多問題；（3）在市場監管上，應當加強事后監督，減少事前許可；在設定權上，所有許可事項，只要兩道手續，搞二重奏就可以了。原則上應當取消部門規章和地方政府規章的設定權。
取消部門規章的行政許可設定權是在起草行政許可法過程中國務院所作出的重大決策，是放松行政管制，治理行政許可太多、太濫的必要措施。考慮到國務院各部門主要任務是執行法律、行政法規，是執法部門，不宜自我授權，以防止為本部門和本系統設定和擴大權力。雖然取消規章的設定權會有一些問題，但是沒有行政許可并不是放棄監管，對一些必要的行政許可，可以通過國務院發布決定的方式予以保留，因此，取消規章的設定權不會有太嚴重的后果。權衡利弊，最后，行政許可法維持了國務院提交的草案的規定，沒有賦予部門規章行政許可設定權。
法規、規章在對上位法設定的行政許可作具體規定時，主要是對行政許可的條件、程序等作出具體規定，應當注意兩點：
1．不得增設行政許可
如法律規定設立某類企業需要某個部門批準后，就可以到工商局登記注冊，行政法規在作具體規定時，規定還要另外一個部門批準，這就屬于增設了行政許可。對于上位法作出規定的管理事項，如果需要設定行政許可，應當由上位法設定，上位法沒有設定，應當理解不需要用設定行政許可的方式管理，下位法不能增設新的行政許可。這樣規定是為了防止不同立法主體重復設定行政許可。
2．不得增設違反上位法規定的其他條件
上位法在設定行政許可時，有時沒有規定條件，有時條件規定得比較概括，出現這兩種情況，都需要法規、規章進一步具體規定，但不得增設違反上位法規定的其他條件。如何理解是對許可的條件進行具體化還是增設新的條件，實踐中往往難以區分。應當結合設定行政許可的目的來判斷。如煙草專賣法第十五條規定：“經營煙草制品批發業務的企業，必須經國務院煙草專賣行政主管部門或者省級煙草專賣行政主管部門批準，取得煙草專賣批發企業許可證，并經工商行政管理部門核準登記。”沒有對取得“煙草專賣批發企業許可證”的條件作規定，需要法規或者規章作出具體規定。如果法規、規章規定必須經營指定的煙廠生產的卷煙，就屬于增設了違反上位法規定的條件。再比如計量法第十二條第一款規定：“制造修理計量器具的企業、事業單位，必須具備與所制造、修理的計量器具相適應的設施、人員和檢定儀器設備，經縣級以上人民政府計量行政部門考核合格，取得《制造計量器具許可證》或者《修理計量器具許可證》”。但對必須具備什么樣的設施、人員和檢定儀器設備沒有規定。國務院計量主管部門可以作具體規定，如果計量主管部門規定生產規模必須達到多少才發證，也屬于增設新的條件。
第十七條 除本法第十四條、第十五條規定的外，其他規范性文件一律不得設定行政許可。
【釋義】 本條是關于禁止法律、行政法規、國務院決定、地方性法規和省級人民政府規章以外的規范性文件設定行政許可的規定。
這些年來，行政許可太多、太濫的一個重要原因，就是行政許可的設定權太亂。不僅法律、行政法規、地方性法規、規章設定行政許可，大量的規章以下的規范性文件也在設定行政許可，不僅有立法權的機關設定行政許可，沒有立法權的機關和機關的內部機構也在設定行政許可。2002年11月，國務院公布了第一批取消的許可項目，依據行政法規設定的81項，依據國務院文件設定的88項，依據部門規章設定的279項，依據部門文件設定的303項，其他部門內設機構設定的38項。2003年2月27日，國務院公布了第二批取消的許可項目，共計406項，多數是規章或規章以下的文件設定的。行政許可法第十四條、第十五條從正面規定了可以設定行政許可的法的形式，將其限定在法律、行政法規、地方性法規和省級人民政府規章，本條從另一方面規定了除上述幾種法的形式以外，其他規范性文件都不能設定行政許可。理解本條應當注意：
一、有設定權的機關設定行政許可，必須用本法規定的形式
全國人大及其常委會設定行政許可，應當用制定法律的形式；國務院設定行政許可，要通過制定行政法規、發布決定的形式；地方人大設定行政許可，要通過制定地方性法規的形式；省級人民政府設定行政許可，要通過規章的形式。立法法對法律、行政法規、地方性法規、規章規范的內容和制定程序的要求，是其成為法的淵源的必要條件，有設定權的機關設定行政許可，要用符合立法法規定的立法形式，不能以其他規范性文件的方式設定行政許可。如國務院不能通過轉發部門文件的形式設定行政許可，也不能以辦公廳文件的形式設定行政許可；地方人大不能通過決定的方式設定行政許可；省級人民政府也不能通過發布文件的形式設定行政許可。
二、沒有行政許可設定權的其他機關不得以任何形式設定行政許可
除本法規定有行政許可設定權的機關外，其他一切機關、組織都不能設定行政許可。如軍事機關、審判機關、檢察機關不能設定行政許可；社會團體、行業組織也不能設定行政許可；省級人民政府以下的行政機關或者其內部機構也不能通過發文件的方式設定行政許可。上述機關或組織設定的行政許可，都是無效的。
第十八條 設定行政許可，應當規定行政許可的實施機關、條件、程序、期限。
【釋義】 本條是關于設定行政許可要明確行政許可的實施機關、條件、程序和期限的規定。
立法是執法的前提，完善的立法是公正執法的必要保證。目前行政許可存在許多亂的原因，有設定權亂的原因，還有法律、法規設定行政許可時規定得不具體，導致實施中行政許可的亂。如實施機關的管轄沒有劃分清楚，大家都有權管，從而導致實施中部門爭管轄權、重復許可的現象；沒有規定條件或者條件不具體，導致執法人中沒有好處不許可，有了好處亂許可；沒有程序或者程序復雜，申請人的權利無從保護；沒有期限或者期限不明確，有些許可長期拖著不辦，也不答復，影響行政效率等等。立法只規定要實行行政許可，而不規定行政許可的條件、程序和期限，是人治而不是法治，最終的結果會導致行政專斷和執法腐敗。因此，本法在總則第四條規定，設定和實施行政許可，應當依照法定的權限、范圍、條件和程序。本條進一步落實總則的要求，規定設定行政許可應當規定行政許可的實施機關、條件、程序、期限。
一、應當規定實施機關
一般情況下，法律、法規在設定行政許可時，實施機關都比較明確。實施機關容易出現的問題：一是上下級之間管轄不清，下級行政機關發了許可，上級行政機關也要發，造成重復許可。如發生在某地的“饅頭辦”事件，省、市執法部門為了本單位利益爭發證權、收費權而造成重復許可；二是有些行政許可事項，由于行政機關在職能上存在交叉，造成一個事項，兩個機關都要發證，從而導致亂許可。如某省關于出租車的管理，由于存在著交通和城建兩個部門管，職能交叉，出租車在市區運營，需要申請城建部門頒發一個許可證，出了市區運營，則需要申請交通部門再頒發一個許可證。這種由于部門職能交叉，導致多頭管理、重復許可的現象時有發生。因此，設定行政許可，應當對實施機關作出明確規定，以防止多頭管理、重復許可。
二、應當規定行政許可的條件
行政許可的條件是申請人取得許可必須達到的最低要求，是行政機關決定是否許可的客觀尺度。行政許可作為一個制度化的管理手段，就是利用設定條件來限制人們的活動，通過既定的法律規則來規范社會關系，調整人們的行為。如果只有限制要求，沒有相應的條件，行政許可就不是“法治”手段，就會導致“人治”。如有的城市出租車運營牌照的發放，沒有標準，暗箱操作，找關系，會送禮，就能得到運營牌照，一個城市出現幾百家出租汽車公司，管理混亂，再去治理，費時費力。設定行政許可沒有規定許可的條件，或者規定得不具體，就可能導致行政機關執法人員在實施行政許可時帶有相當大的隨意性，申請人的申請是否符合許可條件，完全由執法人員自由裁量，實踐中有時執法人員僅根據習慣、經驗甚至關系，或者個人獲得的好處多少決定是否許可，致使出現沒有關系、沒有好處不許可，有了好處亂許可的現象，行政許可成為滋生腐敗的溫床。因此，無論是法律、行政法規，還是地方性法規和省級人民政府規章，設定行政許可，都應當盡量明確許可的標準。如果法律、行政法規不能明確的，地方性法規和規章可以給予明確。
三、應當規定程序
科學、合理的程序是行政許可制度良好運行的必要保障。有強調程序重要的觀點認為，程序就是法，法就是程序。但是，由于以前的立法不注重程序規定，導致行政許可設定中存在程序不完備、不科學或者缺乏程序的現象。程序不完備、不科學，可能導致環節太多，影響行政效率，如有的許可項目在政府部門之間或者一個部門內部重復審批。有的法律沒有規定程序，申請人如何申請、先干什么、后干什么、行政機關不答復或者不批準怎么辦、申請人有什么權利、等等，都沒有規定。這種設定行政許可沒有規定許可程序的情況，在早期的立法中比較普遍。沒有程序，行政機關執法人員在審查時隨意性大，暗箱操作，申請人的權利無法保障。因此，為了防止任意行政，保護申請人的合法權益，提高行政效率，在設定行政許可時，應當明確許可的程序。本法對行政許可的一般程序和特別程序作了規定，單行法如果沒有特別的程序要求，就應當適用本法的程序規定。
四、應當規定行政許可的期限
行政許可的期限是作出行政許可決定的時間限制。規定期限限制，增強行政決定的可預期性，既是行政效率的要求，也可以防止行政許可機關故意拖延，有利于保護申請人的權利。我國不少行政許可在設定時沒有期限，什么時間作出決定，完全由行政機關工作人員自己掌握。在實踐中導致行政效率低下，許多該發的許可證行政機關拖著遲遲不發，有的甚至以此來索取不正當利益。尤其是在經濟管理領域，有時一個投資項目的審批跑下來，往往需要幾個月甚至幾年的時間。有的等審批到手，已錯過投資機會。因此，行政許可的期限非常重要，立法設定行政許可時，必須明確行政許可的期限。應當注意，本法第四章第三節對行政許可的期限做了比較具體的規定，一般情況下，實施行政許可應當適用本法的規定。但由于每個行政許可的情況不同，有些行政許可不宜適用本法規定的期限，這時，具體的立法就應當作特別規定。因此，本法第四十二條規定，法律、法規另有規定的，依照其規定。
第十九條 起草法律草案、法規草案和省、自治區、直轄市人民政府規章草案，擬設定行政許可的，起草單位應當采取聽證會、論證會等形式聽取意見，并向制定機關說明設定該行政許可的必要性、對經濟和社會可能產生的影響以及聽取和采納意見的情況。
【釋義】 本條是關于起草單位對擬設定的行政許可要聽取意見，并向制定機關說明設定行政許可的必要性和對經濟、社會的影響評價的規定。
實踐中，行政機關爭許可權、收費權、罰款權的現象比較多。行政機關對搞行政許可有積極性，一講管理，就是搞行政許可，利用行政許可收費。由于我國行政管理性的法律、法規大都是由各部委或者廳局等執法部門起草的，搞行政許可的積極性也反映到起草就要控制。因此，本法對起草法律。法規、規章草案擬設定行政許可的，規定了幾種程序性的限制。
一、應當廣泛聽取意見
立法應當體現人民群眾的意志，反映人民群眾的意見、要求和建議。起草法律、法規草案是立法的一個環節，也需要體現立法民主的要求。尤其是設定行政許可，限制了公民的權利和自由，更應當讓公民參與立法過程。此外，隨著行政管理專業性、技術性的增強，立法還要聽取各方面專家的意見。總之，立法就是要在各方利益上畫杠杠，要保證立法的公正性、科學性，就要協調好全局利益與局部利益、集體利益和個人利益、長遠利益和眼前利益等的關系。為了保證立法質量，起草法律、法規草案要聽取方方面面的意見，不僅聽管理部門的意見，還要聽被管理方的意見；不僅要聽利益相關人的意見，還要聽專家的意見。根據本條規定，聽取意見可以采取論證會、聽證會等形式。
1．論證會。就是邀請有關專家對草案內容，尤其是一些帶有技術性的問題的必要性、可行性、科學性進行研究論證，作出評估，供起草單位和制定機關參考。目前，全國人大的立法聽取專家意見主要是以座談會的形式出現的，以立法論證會的形式不多見。對于座談會和論證會有什么不同，理論意義多于實踐意義。
2．聽證會。立法聽證會是指由法案的起草單位主持，由代表不同利益的雙方或多方參加，對立法草案內容的必要性、合理性等進行辯論，起草單位根據辯論結果，確定草案內容。聽證一詞來自英國的司法程序，最初指司法聽證，后來這一制度從英國傳到美國，擴大到立法和行政中。20世紀60年代，西方社會公眾參與立法和行政事務的呼聲越來越高，美國法律規定了立法聽證制度，受到西方社會的普遍認同。目前，立法聽證在國外是一種比較成熟的立法民主制度。在我國，立法法、行政法規制定程序條例、規章制度程序條例都規定了聽證制度。它是加強立法民主化、科學化的一個重要措施，是我國社會主義民主立法和人民群眾參加國家管理的重要形式。但在實踐中，立法聽證運用得還不多，聽證的效果還不顯著，立法聽證制度還有待進一步完善。立法聽證較之座談會有其優越性，就是透明度高，對問題的調查更深入、更充分。對立法中是否需要設定行政許可進行聽證，讓管理方和被管理方充分陳述意見和進行辯論，矛盾就會得到比較充分地暴露，立法就會更加切實可行。
此外，還有其他聽取意見的方式，如將草案印發各有關部門和單位，書面征求意見，或者將草案在報紙或者其他媒體上全文刊登，向全社會征求意見。這些是立法機關運用得比較多的形式。
二、向制定機關說明理由
立法是要確立行為規則，要建章立制，每一項制度的確立都不可能只有利，沒有弊，只有收益，沒有成本，行政許可也是這樣。要求起草單位對擬設定行政許可說明理由，有助于立法機關判斷設定行政許可的必要性、可行性，減少不必要的行政許可。起草單位的說明包括：（1）設定該行政許可的必要性；（2）對經濟和社會可能產生的影響；（3）聽取和采納意見的情況。
1．必要性評價。立法是對社會關系進行調整，對人們的行為予以規范，雖然是一個社會所不可缺少的，但立法也有成本，如限制了人們的自由，帶來管制成本等等。因此，不是法越多越好，立法既要考慮其積極作用，也要考慮其消極作用。需要不需要立法，立法能不能規范社會關系，這些都是每個草案必須回答的問題。對立法的必要性作出說明，是每個法律、法規的起草單位向制定機關說明的重要內容。為了限制亂設行政許可，本條規定要對設定行政許可的必要性作出說明。
2．經濟、社會影響評價。行政許可功能有多種，其中有兩種作用是主要的，一個是配置資源，一個是控制危險。作為一種配置資源的手段，行政許可是彌補市場機制自發配置資源上的不足，在出現自然壟斷、信息不對稱等情況下發揮作用。因此，在市場經濟體制下，在發揮市場配置資源方面的基礎性作用的同時，對于自然資源的開發利用、有限公共資源的配置等方面，由政府通過行政許可的方式進行配置，以提高資源的利用效率，節約資源，已成為各國的通行做法。不僅我國的行政許可多，美國、日本等西方國家的許可都比較多，都有放松管制的要求。對于設定行政許可，要從經濟影響進行評價和分析，看其對經濟的影響是利大于弊，還是弊大于利，是成本高于收益，還是收益高于成本，是提高了資源的配置效率，還是妨礙了市場機制的配置作用。行政許可的另一個重要作用是作為一種社會規制手段，它用于控制危險，在出現外部不經濟（如企業生產對環境造成破壞）、非價值性物品（如槍支、毒品）等情況，這些都直接關系人身健康、生命財產安全、公共安全和公共利益，通過事先許可的方式加以控制，以保證公民的人身、財產安全，維護正常的社會秩序。
3．聽取和采納意見的情況。法律規定起草單位應當采取聽證會、論證會等形式廣泛聽取意見。起草單位要通過這些形式充分聽取各方面的意見，既要聽取行政管理機關的意見，也要聽取管理相對人的意見，既要聽取本系統、本部門的意見，也要聽取其他部門和系統的意見，既要聽取贊成的意見，也要聽取反對的意見。從國外的情況看，正式的聽證，要根據聽證記錄作出決定。現在我們的聽證會出現走過場的情況，采納與否，完全由主持聽證的機關自己掌握，有的部門把聽證會、論證會當作維護部門利益的工具，聽得進對自己部門有利的，聽不進對自己部門不利的，使聽證失去本來的作用。因此，法律規定要向制定機關說明聽取和采納意見的情況，以保證立法民主參與的實效性。
第二十條 行政許可的設定機關應當定期對其設定的行政許可進行評價；對已設定的行政許可，認為通過本法第十三條所列方式能夠解決的，應當對設定該行政許可的規定及時予以修改或者廢止。
行政許可的實施機關可以對已設定的行政許可的實施情況及存在的必要性適時進行評價，并將意見報告該行政許可的設定機關。
公民、法人或者其他組織可以向行政許可的設定機關和實施機關就行政許可的設定和實施提出意見和建議。
【釋義】 本條是關于對已有的行政許可進行評價的規定。
根據辯證法的觀點，一切事物都是運動的，反映事物規律的制度也要與時俱進，要放在一個動態的過程中進行考察，要隨著社會的發展而作出相應的調整。對于一項具體的行政許可，其設定的時候可能是必要的，但經過一段時間，這種必要性可能就降低，再實施下去，可能就會弊大于利，阻礙經濟和社會的發展。20世紀80年代以來，為了解決長期困擾人們的經濟增長緩慢問題，在西方主要發達國家出現了改革和放松政府管制的趨勢。英國從撒切爾政府開始就拋棄了過去一貫奉行的國家干預政策，采用私有化、分權、放松管制、競爭機制、企業精神等所謂新的“自由市場經濟”和非官僚化制度來促進經濟發展。在美國，解除政府對經濟的過度管制一直是80年代里根政府8年執政府的熱門話題；90年代，克林頓政府亦宣稱，“大政府的時代已經結束”，政府的管理模式正由過去的強制管制朝著市場自律的方式發展。90年代以后，日本的泡沫經濟開始崩潰，為應對嚴峻的局面，日本政府也開始了大規模的改革，其中最重要的措施之一就是放棄規制（管制）、保護模式的體制，構筑充滿創造性和活力的健全的競爭社會。為此還建立了對規制立法的評估制度。我國的情況雖與西方國家不完全相同，經濟持續高增長，但如果不對過度的不適當的政府管制加以改革，也難以保證經濟長期健康發展。目前我國行政審批制度改革正在進行之中，從中央到地方都在對行政許可進行清理，范圍之廣，力度之大，前所未有。目前清理工作進展順利，2002年11月，國務院公布了第一批取消的審批項目，涉及國務院56個部門和單位。其中，涉及經濟管理事務的560項，涉及社會管理事務的167項，涉及行政管理事務及其他方面事務的62項。2003年2月27日，國務院又公布了第二批取消的審批項目406項。
清理工作實質上就是對現存的行政許可進行分析和評價。根據西方經濟學的理論，對行政許可的評價可以包括經濟分析和道德分析。經濟分析是指對行政許可的成本分析，包括實施行政許可的直接成本和錯誤成本。直接成本是行政許可的運作成本，包括公共成本和私人成本兩部分，公共成本是實施行政許可的行政機關的辦公費用、工作人員的工資等；私人成本是申請人自行或者委托他人準備和遞交的申請材料、開展尋租、打通關節等費用。錯誤成本是指錯誤許可的成本，如對該許可的不許可，不該許可的給予許可等導致資源無效利用產生的成本。道德成本是指行政許可實施機關的工作人員利用許可設租，申請人為了取得許可而尋租所產生的道德損害。道德成本在行政許可過程中不可避免。西方經濟學理論給我們評價行政許可制度提供了思路，如何在實踐中加以應用，需要我們認真的思考和研究。
本法對實施行政許可的評價規定了具體的標準和要求。
一、設定機關的評價
根據本法的規定，行政許可主要是由國家立法機關、國務院和地方立法機關設定的，最終的修改和廢止權也在設定機關，從根本上解決行政許可存在的問題，還要靠設定機關從源頭上把好關。因此，本法規定設定機關要定期對其設定的行政許可進行評價。評價的內容主要是必要性，對經濟和社會的影響等。經過評價，認為通過本法第十三條規定能夠解決的，就應當及時修改或者廢止。至于“定期”是多長時間，本法沒有明確規定，由各設定機關自己決定。
二、實施機關的評價
實施機關是法律、法規的執行機關，在執法的第一線，對法律、法規設定的行政許可的實施情況最了解，行政許可是否有必要，最有發言權。但是，設定行政許可是賦予實施機關權力，實施機關能否公正地評價行政許可的必要性，值得研究。從實際情況看，地方政府減少行政許可的積極性高，政府部門減少行政許可的阻力大。因此，是由地方政府對法律、法規設定的行政許可的必要性進行評價，還是由具體執法部門進行評價，法律沒有明確規定，由地方政府自己決定。評價的標準，可以按照本法第十三條的規定進行分析評價。
三、公民、法人或者其他組織的意見和建議
公民、法人或者其他組織作為行政管理相對人一方，是行政許可實施的對象，與設定機關和實施機關相比，對行政許可的負面作用可能體會得更為深切。設定機關對實施的行政許可進行評價，不僅要聽取實施機關的評價，還要充分聽取公民、法人或者其他組織的意見和建議，聽取人民群眾的評價，這樣才能作出正確的判斷。人民群眾既是國家的主人，是國家權力的來源，同時也是行政管理的對象。不僅在設定行政許可時，設定機關要聽取公民、法人或者其他組織的意見，在實施后，也要聽取公民、法人或者其他組織的意見和建議。根據本條的規定，公民、法人或者其他組織既可以向行政許可的設定機關提出意見和建議，也可以向實施機關提出意見和建議；既可以針對行政許可的設定提出意見和建議，也可以對行政許可的實施提出意見和建議。規定由公民、法人或者其他組織對行政許可的設定和實施提出意見和建議，是憲法規定的公民的批評、建議權的具體體現，設定機關和實施機關如何聽取這些意見和建議，需要在實踐中不斷完善。
第二十一條 省、自治區、直轄市人民政府對行政法規設定的有關經濟事務的行政許可，根據本行政區域經濟和社會發展情況，認為通過本法第十三條所列方式能夠解決的，報國務院批準后，可以在本行政區域內停止實施該行政許可。
【釋義】 本條是關于省級人民政府停止實施行政法規設定的有關經濟事務的行政許可的規定。
在市場經濟條件下，資源的配置一般是由市場機制發揮作用來配置的，但是，市場不是萬能的，市場機制會出現失靈或者失敗的情況，如當市場經濟中出現自然壟斷、信息不對稱、不正當競爭等情況，需要行政權力的介入和發揮作用。根據西方規制經濟學的理論，政府對經濟的干預，主要是利用許可和認可等手段，對企業的進入和退出、價格、服務的質量和數量、投資等行為加以規制，以提高資源的配置效率和確保利用者的公平使用。因此，行政許可的存在對發展市場經濟不可缺少。但是，正像市場機制調節存在失靈一樣，政府規制失靈也同樣存在。如為了限制過度競爭，對某些行業的進入加以限制，已進入這些行業的企業就可以維持較高的利潤水平，而無須通過技術進步等手段降低成本，從而導致企業內部無效率；為了實施規制，需要設置相應的管理機構和人員，會增加行政費用，同時企業用于規制方面的費用也在增加；此外，行政機關的工作人員會利用許可的權力“尋租”，謀取不當利益，不僅增加投資者的成本，還會產生道德成本。因此，行政許可使用不當會阻礙經濟發展。在各種行政許可中，有關經濟事務的行政許可占較大比例，如2002年國務院各部門共清理出審批項目4159項。有關經濟管理和社會管理等事物的審批項目各約占一半。據上海市政府統計，在上海共有行政審批2027項，其中經濟建設類為1249項，占61．6％。涉及經濟事務的行政許可太多，增加了投資成本和市場主體進入市場的成本，阻礙了經濟的發展。目前現有的行政許可，有些是計劃經濟時期制定的，有的嚴重不適應市場經濟的需要，但法律、法規沒有修改或廢止，地方仍要執行。各地為了促進經濟發展，減少經濟性行政許可的積極性很高，在實踐中裁減了一些涉及經濟事務的行政許可。但這些行政許可來源不一，有些是法律設定，有些是行政法規設定，有些是地方性法規設定，還有些是規章設定的。為了保護法制統一，維護法律的穩定性和權威性，停止實施法律、法規設定的行政許可要慎重。地方政府在清理這些行政許可的過程中，要堅持法制統一原則。即使出現法律、法規不適應社會和經濟發展的需要，也要通過法定的程序加以修改或廢止，地方政府不能自己決定哪些行政許可應當保留，哪些行政許可應當取消。根據本法規定，省級人民政府對行政法規設定的有關經濟事務的行政許可，報國務院批準后，可以停止實施。
一、必須是行政法規設定的行政許可
如果是國務院部門規章設定的行政許可，根據本法的規定，部委規章沒有設定權，國務院不上升為行政法規，也不通過決定的方式予以保留，其設定的行政許可自然在清理之列；如果是地方性法規設定的，一般地方政府是這些地方性法規的提案人，地方政府可以向地方人大提出修改或者中止執行的議案；對于法律設定的行政許可，由于法律設定的行政許可比較少，如果確有一些行政許可不適應經濟發展需要，地方政府可以建議全國人大及其常委會修改，不能自主決定停止執行。對于行政法規設定的行政許可，地方政府無權清理，要報國務院批準后，可以在本行政區域內停止實施有關行政許可。
二、必須是省、自治區、直轄市人民政府才能提出
省級人民政府的層級比較高，是國務院的直接下級機關，向國務院提出停止實施行政法規設定的行政許可，符合程序。縣（區）、市政府不能提出停止實施行政法規規定的行政許可，如果需要在本行政區域停止實施行政法規設定的行政許可，可以由省、自治區、直轄市人民政府提出。
三、必須是對有關經濟事務的行政許可事項
行政許可有的是防止社會危險而設定的，屬于涉及社會事務的行政許可；有的是彌補市場機制的不足，為了配置資源而設定的，屬于涉及經濟事務的行政許可。省級政府提出停止實施的行政許可必須是有關經濟事務的，對于涉及社會事務的行政許可，不能申請停止實施。
四、停止實施的標準是通過本法第十三條規定的方式能夠解決
即：（1）公民、法人或者其他組織能夠自主決定的；（2）市場競爭機制能夠有效調節的；（3）行業組織或者中介機構能夠自律管理的；（4）行政機關采取事后監督等其他行政管理方式能夠解決的。
