廬陽區(qū)人民政府于2009年11月27日向本機關提出行政執(zhí)法爭議協調申請，本機關依法予以受理。
申請單位廬陽區(qū)人民政府稱，該區(qū)范圍內淮河路、宿州路上一些“前店后坊”式現場制售食品的企業(yè)與經營戶沒有領取工商營業(yè)執(zhí)照，原因在于質監(jiān)、工商、衛(wèi)生等部門均認為此類食品經營戶的許可證不屬自己核發(fā)權限，經營者辦不到許可證，導致其無法申領工商營業(yè)執(zhí)照。廬陽區(qū)人民政府請求：協調認定“前店后坊”式現場制售食品企業(yè)、經營戶許可證核發(fā)的責任主體。
被申請單位市質量技術監(jiān)督局答復稱，“前店后坊”式現場制售食品企業(yè)、經營戶，應當由工商部門核發(fā)《食品流通許可證》，再辦理工商營業(yè)執(zhí)照。理由是：（一）“前店后坊”式現場制售食品屬于流通領域，根據國家標準《國民經濟行為分類》（GB/T4754-2002）第65大類規(guī)定，“前店后坊”加工糕點、面包，屬于銷售中的零售業(yè)范圍，從事現做現賣活動的組織或個人是銷售商而不是食品生產加工者。（二）“前店后坊”雖有加工行為，但符合工商部門核發(fā)《食品流通許可證》的要求。（三）“前店后坊”不符合法律法規(guī)規(guī)定的食品生產許可條件，無法取得食品生產許可證；“前店后坊”式現場制售食品，也即現做現賣，不屬于質監(jiān)部門監(jiān)管的食品生產加工小作坊。
被申請單位市工商行政管理局答復稱，前店后坊”式現場制售食品企業(yè)、經營戶，應當先取得質監(jiān)部門核發(fā)的食品生產許可證，再辦理工商營業(yè)執(zhí)照。理由是：（一）根據《中華人民共和國食品安全法》第二十九條、《食品安全法實施條例》第二十條、國家工商總局《食品流通許可證管理辦法》第三條、安徽省工商局《食品流通許可證管理實施意見》以及安徽省質監(jiān)局、安徽省工商局聯合下發(fā)的《關于辦理食品生產許可及營業(yè)執(zhí)照有關問題的通知》（以下簡稱皖質發(fā)[2009]42號）等相關法律法規(guī)的規(guī)定，“前店后坊”式的小食品加工店不屬于食品流通許可證的發(fā)放范圍。（二）發(fā)放食品流通許可證目的是確保食品安全，而“前店后坊”的核心問題不在于賣，而在于后坊的加工。（三）食品加工前和加工過程中的原料采購、設備要求、添加劑使用等顯然不在流通許可范圍之內，必須由專業(yè)部門來做，憑工商人員現有的監(jiān)管知識是根本達不到的。
經查，所謂“前店后坊”式現場制售食品企業(yè)、經營戶，一般是指在同一固定門店，后面加工生產，前面銷售，這些食品經營企業(yè)和經營戶從業(yè)人員較少，主要從事低風險食品的現做現賣、現場制售。在《食品安全法》實施以前，食品加工經營企業(yè)、經營戶，不論是否屬于“前店后坊”，不論是否現場制售，均由衛(wèi)生部門核發(fā)衛(wèi)生許可證，再到工商部門辦理工商登記，領取營業(yè)執(zhí)照。2009年6月1日起施行的《食品安全法》確立了按照食品生產、食品流通、餐飲服務等環(huán)節(jié)分段許可的原則。該法第二十九條第一款規(guī)定：“國家對食品生產經營實行許可制度。從事食品生產、食品流通、餐飲服務，應當依法取得食品生產許可、食品流通許可、餐飲服務許可。”但《食品安全法》以及《食品安全法實施條例》均沒有對食品生產領域和食品流通領域作出明確的界定，而對于“前店后坊”式現場制售食品企業(yè)來說，既有簡單的加工制作，又現場銷售流通，其行為貫穿了食品生產、食品流通等不同環(huán)節(jié)，此類經營模式的企業(yè)與經營戶在辦理工商登記前，由哪個部門實施許可，法律、行政法規(guī)未作明確規(guī)定。
《食品安全法》第二十九條第三款規(guī)定：“食品生產加工小作坊和食品攤販從事食品生產經營活動，應當符合本法規(guī)定的與其生產經營規(guī)模、條件相適應的食品安全要求，保證所生產經營的食品衛(wèi)生、無毒、無害，有關部門應當對其加強監(jiān)督管理，具體管理辦法由省、自治區(qū)、直轄市人民代表大會常務委員會依照本法制定。”但安徽省人大常委會至今尚未就此出臺地方性法規(guī)。2009年8月18日省質監(jiān)局、省工商局聯合下發(fā)了《關于辦理食品生產許可及營業(yè)執(zhí)照有關問題的通知》（皖質發(fā)[2009]42號），其中規(guī)定：食品生產者申請作為食品生產加工小作坊管理的，憑質監(jiān)部門核發(fā)的《小作坊基本衛(wèi)生條件核查合格告知單》，向工商行政管理部門申請辦理或變更營業(yè)執(zhí)照。根據國家質監(jiān)總局《關于進一步加強食品生產加工小作坊監(jiān)管工作的意見》，食品生產加工小作坊是指固定從業(yè)人員較少，有固定生產場所，生產條件簡單，從事傳統、低風險食品生產加工（不含現做現賣）的沒有取得食品生產許可證的生產單位或個人。申請作為食品生產加工小作坊管理的是食品生產者，包括生產單位或個人，監(jiān)管的對象是“產品”；而“前店后坊”式現場制售食品企業(yè)的主要特點是現做現賣，監(jiān)管的對象是“商品”，因此也無法按照食品生產加工小作坊的模式發(fā)證和監(jiān)管。
本機關認為，《食品安全法》實施以來，由于相關配套制度尚待健全，食品加工制作銷售的具體監(jiān)管工作出現了一些新情況和新問題。有關部門在食品許可和監(jiān)管職責劃分上存在不同認識是正常的，但是從維護經營者合法權益、保證食品安全、營造合肥良好發(fā)展環(huán)境的大局出發(fā)，各相關部門應當切實增強責任意識和服務意識，按照市政府確定的職責分工，做好過渡時期食品生產經營安全監(jiān)管工作。
一、市人民政府有權依法確定各部門食品安全監(jiān)督管理職責。《食品安全法》第五條第二款規(guī)定：“縣級以上地方人民政府依照本法和國務院的規(guī)定確定本級衛(wèi)生行政、農業(yè)行政、質量監(jiān)督、工商行政管理、食品藥品監(jiān)督管理部門的食品安全監(jiān)督管理職責。有關部門在各自職責范圍內負責本行政區(qū)域的食品安全監(jiān)督管理工作。”因此，對于“前店后坊”式現場制售食品企業(yè)、經營戶，在法律、法規(guī)未明確劃定職責分工的情況下，市人民政府可以確定其監(jiān)督管理部門。
二、“前店后坊”式企業(yè)、經營戶現場制售食品的行為，按行業(yè)劃分歸屬零售業(yè)，宜列入食品流通環(huán)節(jié)予以許可和監(jiān)管。國家統計局發(fā)布的《國民經濟行業(yè)分類》第65大類對零售業(yè)的定義非常明確：“指百貨商店、超級市場、......售貨攤等......。還包括在同一地點，后面加工生產，前面銷售的店鋪（如面包房）。”現做現賣的“前店后坊”在同一固定門店既生產加工又面向消費者銷售，依據《國民經濟行業(yè)分類注釋》“縱向一體化活動按照最終活動判斷行業(yè)類別”原則，應歸為食品銷售。
三、工商部門實施食品流通許可，不排除對食品流通環(huán)節(jié)中加工行為的審核。2009年7月30日施行的《食品流通許可證管理辦法》（國家工商行政管理總局令第44號）第九條規(guī)定了申請領取《食品流通許可證》的條件，其中第（一）項即規(guī)定“應當具有經營的食品品種、數量相適應的食品原料處理和食品加工、包裝、貯存等場所”，該辦法已經將食品加工行為列入工商部門發(fā)放《食品流通許可證》的審核內容。因此，“前店后坊”式現場制售食品企業(yè)、經營戶，雖然有生產加工行為，但符合工商部門核發(fā)《食品流通許可證》的要求。
基于以上分析，參考北京、銅陵、阜陽、南通等地做法，根據《合肥市行政執(zhí)法爭議協調規(guī)定》（合政[2009]47號）第十五條的規(guī)定，本機關提出協調意見如下：
1、食品生產加工小作坊（包括以食品加工為主，有異處銷售食品行為的小作坊），經質監(jiān)部門核發(fā)《小作坊基本衛(wèi)生條件核查合格告知單》后，向工商行政管理部門申請辦理營業(yè)執(zhí)照。
2、“前店后坊”式現場制售食品企業(yè)、經營戶，加工的食品僅限在本店銷售，不提供現場就餐的，如單體蛋糕店、奶茶店等，由工商部門核發(fā)《食品流通許可證》和營業(yè)執(zhí)照。
3、“前店后坊”式現場制售食品企業(yè)、經營戶，加工的食品僅限于在店銷售，并提供就餐服務場所（提供簡單就餐座位的蛋糕房除外）的食品店，如早點店、小餐館等，經食品藥品監(jiān)督管理部門核發(fā)《餐飲服務許可證》后，向工商行政管理部門申請辦理營業(yè)執(zhí)照。
本次執(zhí)法協調所確定的許可職責劃分，如與省人大常委會今后出臺的地方性法規(guī)不一致，或者與省政府、省編辦新確定的職責分工不一致，按地方性法規(guī)或者上級新規(guī)定執(zhí)行。
二○一○年一月二十二日
申請單位廬陽區(qū)人民政府稱，該區(qū)范圍內淮河路、宿州路上一些“前店后坊”式現場制售食品的企業(yè)與經營戶沒有領取工商營業(yè)執(zhí)照，原因在于質監(jiān)、工商、衛(wèi)生等部門均認為此類食品經營戶的許可證不屬自己核發(fā)權限，經營者辦不到許可證，導致其無法申領工商營業(yè)執(zhí)照。廬陽區(qū)人民政府請求：協調認定“前店后坊”式現場制售食品企業(yè)、經營戶許可證核發(fā)的責任主體。
被申請單位市質量技術監(jiān)督局答復稱，“前店后坊”式現場制售食品企業(yè)、經營戶，應當由工商部門核發(fā)《食品流通許可證》，再辦理工商營業(yè)執(zhí)照。理由是：（一）“前店后坊”式現場制售食品屬于流通領域，根據國家標準《國民經濟行為分類》（GB/T4754-2002）第65大類規(guī)定，“前店后坊”加工糕點、面包，屬于銷售中的零售業(yè)范圍，從事現做現賣活動的組織或個人是銷售商而不是食品生產加工者。（二）“前店后坊”雖有加工行為，但符合工商部門核發(fā)《食品流通許可證》的要求。（三）“前店后坊”不符合法律法規(guī)規(guī)定的食品生產許可條件，無法取得食品生產許可證；“前店后坊”式現場制售食品，也即現做現賣，不屬于質監(jiān)部門監(jiān)管的食品生產加工小作坊。
被申請單位市工商行政管理局答復稱，前店后坊”式現場制售食品企業(yè)、經營戶，應當先取得質監(jiān)部門核發(fā)的食品生產許可證，再辦理工商營業(yè)執(zhí)照。理由是：（一）根據《中華人民共和國食品安全法》第二十九條、《食品安全法實施條例》第二十條、國家工商總局《食品流通許可證管理辦法》第三條、安徽省工商局《食品流通許可證管理實施意見》以及安徽省質監(jiān)局、安徽省工商局聯合下發(fā)的《關于辦理食品生產許可及營業(yè)執(zhí)照有關問題的通知》（以下簡稱皖質發(fā)[2009]42號）等相關法律法規(guī)的規(guī)定，“前店后坊”式的小食品加工店不屬于食品流通許可證的發(fā)放范圍。（二）發(fā)放食品流通許可證目的是確保食品安全，而“前店后坊”的核心問題不在于賣，而在于后坊的加工。（三）食品加工前和加工過程中的原料采購、設備要求、添加劑使用等顯然不在流通許可范圍之內，必須由專業(yè)部門來做，憑工商人員現有的監(jiān)管知識是根本達不到的。
經查，所謂“前店后坊”式現場制售食品企業(yè)、經營戶，一般是指在同一固定門店，后面加工生產，前面銷售，這些食品經營企業(yè)和經營戶從業(yè)人員較少，主要從事低風險食品的現做現賣、現場制售。在《食品安全法》實施以前，食品加工經營企業(yè)、經營戶，不論是否屬于“前店后坊”，不論是否現場制售，均由衛(wèi)生部門核發(fā)衛(wèi)生許可證，再到工商部門辦理工商登記，領取營業(yè)執(zhí)照。2009年6月1日起施行的《食品安全法》確立了按照食品生產、食品流通、餐飲服務等環(huán)節(jié)分段許可的原則。該法第二十九條第一款規(guī)定：“國家對食品生產經營實行許可制度。從事食品生產、食品流通、餐飲服務，應當依法取得食品生產許可、食品流通許可、餐飲服務許可。”但《食品安全法》以及《食品安全法實施條例》均沒有對食品生產領域和食品流通領域作出明確的界定，而對于“前店后坊”式現場制售食品企業(yè)來說，既有簡單的加工制作，又現場銷售流通，其行為貫穿了食品生產、食品流通等不同環(huán)節(jié)，此類經營模式的企業(yè)與經營戶在辦理工商登記前，由哪個部門實施許可，法律、行政法規(guī)未作明確規(guī)定。
《食品安全法》第二十九條第三款規(guī)定：“食品生產加工小作坊和食品攤販從事食品生產經營活動，應當符合本法規(guī)定的與其生產經營規(guī)模、條件相適應的食品安全要求，保證所生產經營的食品衛(wèi)生、無毒、無害，有關部門應當對其加強監(jiān)督管理，具體管理辦法由省、自治區(qū)、直轄市人民代表大會常務委員會依照本法制定。”但安徽省人大常委會至今尚未就此出臺地方性法規(guī)。2009年8月18日省質監(jiān)局、省工商局聯合下發(fā)了《關于辦理食品生產許可及營業(yè)執(zhí)照有關問題的通知》（皖質發(fā)[2009]42號），其中規(guī)定：食品生產者申請作為食品生產加工小作坊管理的，憑質監(jiān)部門核發(fā)的《小作坊基本衛(wèi)生條件核查合格告知單》，向工商行政管理部門申請辦理或變更營業(yè)執(zhí)照。根據國家質監(jiān)總局《關于進一步加強食品生產加工小作坊監(jiān)管工作的意見》，食品生產加工小作坊是指固定從業(yè)人員較少，有固定生產場所，生產條件簡單，從事傳統、低風險食品生產加工（不含現做現賣）的沒有取得食品生產許可證的生產單位或個人。申請作為食品生產加工小作坊管理的是食品生產者，包括生產單位或個人，監(jiān)管的對象是“產品”；而“前店后坊”式現場制售食品企業(yè)的主要特點是現做現賣，監(jiān)管的對象是“商品”，因此也無法按照食品生產加工小作坊的模式發(fā)證和監(jiān)管。
本機關認為，《食品安全法》實施以來，由于相關配套制度尚待健全，食品加工制作銷售的具體監(jiān)管工作出現了一些新情況和新問題。有關部門在食品許可和監(jiān)管職責劃分上存在不同認識是正常的，但是從維護經營者合法權益、保證食品安全、營造合肥良好發(fā)展環(huán)境的大局出發(fā)，各相關部門應當切實增強責任意識和服務意識，按照市政府確定的職責分工，做好過渡時期食品生產經營安全監(jiān)管工作。
一、市人民政府有權依法確定各部門食品安全監(jiān)督管理職責。《食品安全法》第五條第二款規(guī)定：“縣級以上地方人民政府依照本法和國務院的規(guī)定確定本級衛(wèi)生行政、農業(yè)行政、質量監(jiān)督、工商行政管理、食品藥品監(jiān)督管理部門的食品安全監(jiān)督管理職責。有關部門在各自職責范圍內負責本行政區(qū)域的食品安全監(jiān)督管理工作。”因此，對于“前店后坊”式現場制售食品企業(yè)、經營戶，在法律、法規(guī)未明確劃定職責分工的情況下，市人民政府可以確定其監(jiān)督管理部門。
二、“前店后坊”式企業(yè)、經營戶現場制售食品的行為，按行業(yè)劃分歸屬零售業(yè)，宜列入食品流通環(huán)節(jié)予以許可和監(jiān)管。國家統計局發(fā)布的《國民經濟行業(yè)分類》第65大類對零售業(yè)的定義非常明確：“指百貨商店、超級市場、......售貨攤等......。還包括在同一地點，后面加工生產，前面銷售的店鋪（如面包房）。”現做現賣的“前店后坊”在同一固定門店既生產加工又面向消費者銷售，依據《國民經濟行業(yè)分類注釋》“縱向一體化活動按照最終活動判斷行業(yè)類別”原則，應歸為食品銷售。
三、工商部門實施食品流通許可，不排除對食品流通環(huán)節(jié)中加工行為的審核。2009年7月30日施行的《食品流通許可證管理辦法》（國家工商行政管理總局令第44號）第九條規(guī)定了申請領取《食品流通許可證》的條件，其中第（一）項即規(guī)定“應當具有經營的食品品種、數量相適應的食品原料處理和食品加工、包裝、貯存等場所”，該辦法已經將食品加工行為列入工商部門發(fā)放《食品流通許可證》的審核內容。因此，“前店后坊”式現場制售食品企業(yè)、經營戶，雖然有生產加工行為，但符合工商部門核發(fā)《食品流通許可證》的要求。
基于以上分析，參考北京、銅陵、阜陽、南通等地做法，根據《合肥市行政執(zhí)法爭議協調規(guī)定》（合政[2009]47號）第十五條的規(guī)定，本機關提出協調意見如下：
1、食品生產加工小作坊（包括以食品加工為主，有異處銷售食品行為的小作坊），經質監(jiān)部門核發(fā)《小作坊基本衛(wèi)生條件核查合格告知單》后，向工商行政管理部門申請辦理營業(yè)執(zhí)照。
2、“前店后坊”式現場制售食品企業(yè)、經營戶，加工的食品僅限在本店銷售，不提供現場就餐的，如單體蛋糕店、奶茶店等，由工商部門核發(fā)《食品流通許可證》和營業(yè)執(zhí)照。
3、“前店后坊”式現場制售食品企業(yè)、經營戶，加工的食品僅限于在店銷售，并提供就餐服務場所（提供簡單就餐座位的蛋糕房除外）的食品店，如早點店、小餐館等，經食品藥品監(jiān)督管理部門核發(fā)《餐飲服務許可證》后，向工商行政管理部門申請辦理營業(yè)執(zhí)照。
本次執(zhí)法協調所確定的許可職責劃分，如與省人大常委會今后出臺的地方性法規(guī)不一致，或者與省政府、省編辦新確定的職責分工不一致，按地方性法規(guī)或者上級新規(guī)定執(zhí)行。
二○一○年一月二十二日
