尊敬的張興民代表：
您提出的“關于《關于加大對‘預付式’消費監管力度的建議》”提案收悉，我局高度重視，認真分析研究，結合市場監管部門職責，現將有關情況答復如下：
一、對形成預付式消費規范合同建議的答復
預付式消費合同是指消費者預先支付一定金額的錢款以獲得未來商品或服務的合同。覆蓋了廣泛的行業和服務，包括體育健身、美容美發、教育培訓、購物、休閑娛樂、養生保健和餐飲服務等。合同內容不僅要考慮具體服務項目的特性和條款，還需涵蓋可能發生的各種情況，這導致合同的復雜性和多樣性極高。首先，預付式消費合同需要明確經營者和消費者之間的權利義務關系。根據《中華人民共和國消費者權益保護法實施條例》第二十二條的規定，經營者在收取預付款時應當與消費者訂立書面合同，并且不得降低商品或服務質量、不得任意加價等。其次，預付式消費合同的內容通常涉及金額大小、服務項目、有效期、退款條件、違約責任等諸多細節。每一項內容都需要詳細規定，以防未來可能出現的爭議。同時，由于不同行業和業務的特點不同，合同內容也需要具有高度的定制化，這增加了制定規范合同的工作量和難度。另外，預付式消費合同的制定還面臨著如何平衡經營者和消費者利益的問題。合同應當既能夠保護消費者的合法權益，也要考慮到經營者的合理收益和風險控制。然而多數預付式經營者時常會出現欺詐或違約等失信行為，其原因不外乎兩個方面，一是經營者向消費者兜售預付卡獲得的資金并不用于其經營活動，經營者最初向消費者兜售預付卡時就存在欺詐嫌疑，并且從兜售行為開始時就并不準備履行合同約定。經營者以營業場所變遷、更換負責人、經營不善破產倒閉為由，惡意攜款逃逸，而公安機關因其確實從事了經營活動而很難鑒定其行為構成詐騙。二是經營者因自身不能持續生產經營活動，其在向消費者兜售預付卡時并不具有欺詐嫌疑，而是經營者因為經營不善導致資金鏈斷裂，被迫中止經營活動導致不能履行合同約定，而消費者一旦訴諸法律，多數情況下是贏了官司，經營者也以沒能力履行判決為由不予執行，使消費者權益受損。
對于行政機關而言，面對預付式消費領域的種種糾紛，如何準確適用法律，依法妥善處理相關糾紛案件，也存在許多問題。預付式消費行業涉及食品、服裝、金融等多個領域，從而涉及多個行政監管機構，例如：商務部門、市場監管部門、衛生部門和金融監管機構等。現實中由于預付式消費行政監管職責沒有明確具體的劃分，就造成了行政主體交叉監管或互相推諉的問題，比如《消費者權益保護法實施條例》第五十五條規定“經營者違反本條例第二十二條規定的，由有關部門責令整改……”，又根據《單用途商業預付卡管理辦法（試行）》《商務部辦公廳關于做好單用途商業預付卡管理工作的通知》的規定及國務院關于“誰審批、誰監管，誰主管、誰監管”的原則，商務部負責全國單用途預付卡行業管理工作，縣級以上地方人民政府商務主管部門負責本行政區域內單用途預付卡監督管理工作。另外，2023年6月青海省人民政府辦公廳為著力解決多頭監管和重復檢查等問題，梳理形成了《青海省跨部門綜合監管重點事項指導清單》，其中對單用途預付卡綜合監管作出規定，依據“《單用途商業預付卡管理辦法（試行）》第五條、第七條、第十二條、第29條、第36條、第37條、第38條”由商務部門負責對單用途預付卡的監督檢查，市場監管部門作為配合部門對單用途預付卡中涉及的虛假廣告、市場主體合同欺詐行為以及經營者未按照消費者要求退款進行監督檢查，現該指導清單第三次征求意見已結束。為此，各級商務主管部門應在當地政府統一領導下，建立完善預付卡監管和風險監測機制，及時掌握轄區內發卡企業經營動態。而我省商務部門僅對部分進行過預付卡發放備案的企業進行監管。所以，當預付式消費行政監管交叉，行政監管出現錯位，則會導致預付式消費行政監管秩序混亂，從而造成消費者權益無法切實得到保障。
二、對積極推動預付款第三方監管模式建議的答復
目前我省預付式消費行政監管具有滯后性，每當消費者權益已經遭受損害后，行政監管部門才開始著手調查問題，這并不能起到監管作用。行政監管應當體現在預付式消費交易整個過程中，而不是消費糾紛和消費者權益受損之后。預付式消費行政監管可分為事前監管和事后監管，而事后的行政監管主要是相關行政監管機構監督經營者對非法經營行為進行改正并對經營者的相關經營行為進行規制和管理，或用調解方式解決糾紛。當消費者權益受損后行政監管部門的事后監管僅僅是對消費者權益救濟的補償措施，并不能實現從源頭保障消費者權益的目的。近些年來預付式消費不斷發展，預付式消費行業規模日益擴大，涉及領域范圍更廣和經營者數量更多。但我省目前對預付式消費的行政監管范圍沒有覆蓋預付式消費全行業和全過程，行政監管的內容也不夠全面、明確。例如：發卡方的發卡資格、預付資金的存管安全等。在預付式消費所有環節中沒有明確行政監管的具體內容，沒有對符合監管的經營者和發卡方施行全面統一的監管標準及法律依據。制定“預付費資金”管理和使用制度規定，可以規范和加強對預付費資金的管理，防范潛在的風險，確保資金的安全和合理使用。明確企業收取預付資金應當提供保證金或提供擔保，實施預付資金第三方托管機制，將預付式消費卡納入支付結算服務監督體系，由相關部門承擔起預付式消費卡的監管職能。借鑒“支付寶”的網上支付理念，商家通過銀行或清算組織等第三方收取預付款、發放實卡，將預收款存入指定賬戶圈存，圈存資金可根據消費者實際消費次數、消費時間或按月劃轉至商家。對已收取的預付款進行嚴格管理，對部分資金采取保全措施，防止因經營者抽逃、破產、轉讓等原因使消費者利益受損。對于服務性行業可由行業協會指定一家商業銀行統一發行預付式消費卡。被指定銀行設置專門服務器，統一管理預付式消費卡的信息，商家在營業網點安裝相應的終端機進行操作，以規避信用風險。將消費者儲值金額托管于金融機構指定賬戶，消費者每消費完一次劃撥一次費用給發卡企業，未消費的預付卡余額仍歸消費者所有，由第三方托管機構存管，發卡企業不得隨意支配。一旦發卡企業關門跑路，余額將由第三方托管機構返還給消費者，從而規避消費風險。然而，以上都離不開政策法規和各相關部門的支持與協作，通過立法加強監管，制定預付式消費專門法律，借鑒有關國家和地區的相關做法，強化準入限制、資金存管（增設先行賠付資金池）、履約擔保（購買消費保險）、費用退還、信息披露、退市要求、法律責任等規定，特別是要引入信用懲戒措施，強化追責到人，以有效解決現實問題。
三、對加強預付式消費輿論監督建議的答復
預付式消費者愿意事先支付一定數額的消費金額除了可享受經營者承諾的優惠折扣外，主要是基于對經營者的信任，經營者的社會信用是維系消費者堅持選擇預付式消費模式的基礎紐帶。然而，我省目前仍然沒有建立完善的經營者社會信用評價體系。對于經營者失信問題沒有任何的懲罰和制約機制，經營者能否誠信履約全憑經營者自身的道德約束，然而道德約束不具有強制力。經營者失信成本和代價極低，在巨大利益的驅使下，經營者很難會自覺自愿地按約履行。一些失信經營者換個門店仍舊可以正常經營，由于消費者對經營者不甚了解，導致更多的消費者受騙。所以，加強預付式消費的輿論監督顯得尤為重要。輿論監督可以通過媒體曝光來促進問題的解決，媒體是公眾獲取信息的重要渠道，對于預付式消費領域存在的問題，媒體的報道可以迅速引起社會關注，迫使相關部門采取措施解決問題；輿論監督有助于形成良好的市場環境，通過對不良商家的曝光，可以警示其他商家遵守法律法規，同時也可以提醒消費者理性消費，避免上當受騙；輿論監督還可以促進政府部門加大監管力度，提高監管效率；輿論監督也有助于推動相關法律法規的完善，通過對預付式消費領域問題的深入報道，可以促使立法機關重視該問題，進而推動相關法律法規的制定和完善，為消費者提供更好的保護。
此外，最高法專門發布《最高人民法院關于審理預付式消費民事糾紛案件適用法律若干問題的規定（征求意見稿）》，是對現實中普遍存在的熱點難點問題進行的有力回應，對于統一裁判標準，規制不誠信行為，保護消費者合法權益具有積極意義。如明確丟卡不補等為無效的霸王條款；針對“套路營銷”，規定消費者支付預付款后七天內可無理由退款；針對“卷款跑路”，明確構成欺詐將承擔懲罰性賠償責任；還明確“惡意逃債”清算義務人等承擔連帶責任等。這些規定不僅能為消費者依法維權提供更有力支持，而且將提高商家的違法成本，有利于引導商家誠信經營，讓預付式消費更規范。
總之，加強預付式消費輿論監督離不開法律法規的完善、政府部門的監管、行業自律的推動、消費者權益保護組織的作用、社會媒體和網絡平臺的宣傳以及公眾參與和社會監督等多方面的支持。這些元素相互交織，能夠共同構成一個有效的監督網絡，有助于維護消費者的合法權益，促進預付式消費市場的健康發展。
四、對加大預付式消費處罰力度建議的答復
預付式消費是一種新型消費模式，預付式消費者也屬于廣義消費者的范疇。《消費者權益保護法》中明確規定了我國消費者權益保護的內容。預付式消費作為消費行業中的一種特殊消費模式，我國現有關于預付式消費的法律法規普遍立法層級較低，面對日益嚴重的預付式消費糾紛現狀，現有的法律法規不能滿足目前消費者的需求。但預付式消費的糾紛問題日益增長，現有的法律法規對消費者的保護并不完善且不成體系，在司法實踐中不能達到統一且公平的解決標準。這些相關法律方面的缺失造成消費糾紛難以處理和預付式消費行業秩序混亂等一系列問題。
所以，要加大預付式消費的處罰力度，需要從多個方面入手，包括立法、司法、行政監管和社會共治等方面。比如，加快完善預付式消費相關立法，細化各環節規定，強化經營者舉證責任，全面、系統地規范預付式消費；賦予消費者更多權利， 規定消費者可主張某些格式條款無效，排除消費者依法解除合同或請求返還預付款的權利等；對于經營者的欺詐行為，虛構或夸大宣傳商品的質量、功能，服務的內容、功效，誤導消費者進行預付式消費等，消費者可以請求經營者支付懲罰性賠償金；加強行政監管，推動聯合整治，實施信用約束和懲戒，由有關部門牽頭建立常態化的預付式消費監管協同機制，將監管重點放在經營者違規辦卡、不開具消費憑證、違規使用或管理預付款等違法行為；建立信用懲戒機制，對惡意圈錢跑路行為加大信用懲戒力度，從制度和技術層面持續創新，堅決打擊市場亂象；加大司法救濟力度， 減輕消費者舉證責任，建立消費糾紛訴調對接工作機制，在預付式消費中，建立舉證責任倒置制度，即由經營者承擔其已按約履行義務或其向消費者提供商品或服務中并未侵犯消費者合法權益的相關舉證責任；提高違法成本，對于經營者存在虛構或夸大宣傳等欺詐行為的，經營者將面臨懲罰性賠償，這將極大提高經營者圈錢跑路的成本；加強消協組織的作用，重視發揮消協組織作用，匯聚社會各方力量，促進預付式消費社會共治。消協組織可以在受理解決預付式消費群體投訴，發布相關投訴和輿情熱點分析報告的同時，聯合有關部門打造資金監管平臺及相關舉措，增強社會監督 鼓勵消費者和公眾參與監督，提供舉報渠道，對違法行為及時揭露和曝光。
綜上所述，預付式消費給消費者帶來優惠和便利的同時，也存在諸多問題，帶來了大量糾紛，只要對預付式消費采取正確有效的對策，消費者權益就能得到保護。
五、我局在預付式消費方面所做的主要工作
結合我省實際，我局通過對健身館、美發店、餐飲等行業調查發現，預付式消費主要方式是定額式消費、定量式消費、定時式消費。主要存在的問題，一是經營者倒閉、關門、“卷款跑路”成為預付式消費維權最大的難點、痛點。二是“虛假宣傳、承諾不兌現”成為影響預付式消費市場誠信度的主因。三是“霸王條款”使消費者公平交易權難以保障。四是“經營易主、金蟬脫殼”成為經營者轉嫁風險的常用手段。五是消費者未能做到理性消費，不僅不簽訂詳細的消費合同以明確雙方權責，還表現出較弱的風險防范意識，尤其是在面對商家折扣誘惑時充值數額較大，容易忽視潛在的消費陷阱與資金安全風險，導致個人財務狀況可能因商家經營不善、服務縮水或突然停業等情況而遭受重大損失。
近兩年，省12315受理服務中心通過來電來函、互聯網、語音留言等方式共接收涉及“預付卡”投訴舉報1026件，辦結1026件，辦結率100%。西寧市12315受理服務中心2023年辦理對預付卡消費投訴349件、舉報138件。我局根據統計數據研判預付卡投訴舉報動態，及時提交消費投訴舉報數據分析報告12期，發布消費警示提示10期，為政府及有關部門制定預付卡消費政策及預付卡監管工作提供了理論支撐。同時，我局通過對預付卡投訴舉報數據分析發現，我省預付式消費投訴主要集中在西寧市，以單用途預付卡為主，根據屬地監管原則，為更好地對預付式消費進行區域及行業監督管理，2022年我局開展了“打擊消費欺詐侵害消費者個人信息預付卡消費侵權行為專項執法行動”，強化“投訴轉案件”工作力度，充分挖掘預付卡消費投訴中的違法案件線索，及時發現重大消費維權事件苗頭，避免發生群體性事件；同年9月，我局向西寧市政府送達《關于協調處理健身等行業預付費式消費投訴舉報案件的函》，商請西寧市政府牽頭組織商務及相關部門聯合查辦此類投訴舉報；向省信訪工作聯席會議辦公室報送了《青海省市場監督管理局關于報送化解和穩控全省涉訪重點人員和信訪突出問題有關情況說明的函》，建議由省商務廳和西寧市政府主導，聯合相關部門開展專項整治；2022年7月，經我局組織專人調查研究分別對《加強市場監管嚴防預售卡變身“套路卡”》《關于加強單用途商業預付卡管理》兩項提案向政協委員進行了答復，2023年7月對《關于加強治理預售卡消費亂象的建議》進行了答復，各代表和委員對提案答復均表示滿意。
2023年2月經我局再次認真研究，就保障預付式消費安全、落實預付卡發行銷售備案制度、加強地方性法律法規研究制定、加強預付式消費事中事后監管等方面向省信訪工作聯席會議辦公室報送了《2023年全省信訪突出問題和矛盾隱患臺賬清單》意見建議的函；5月，青海省消費者協會根據中消協《關于聯動開展預付式消費維權工作的通知》下發通知，要求各市、州消協結合本地工作實際，廣泛開展預付式消費維權工作。
綜上所述，省市場監管局在不斷加強與政府及相關職能部門協調溝通，發揮消費者權益保護工作廳際聯席會議作用，加強跨部門綜合監管，提高政府監管效能的同時，通過梳理匯總12315服務中心投訴舉報數據進行分析，多次開展全省范圍內“打擊預付卡式侵害消費者權益專項行動”等預付卡消費專項整治工作。
下一步，我局重點抓好以下幾方面工作：一是加大對“經營者以預收款方式提供商品或者服務，故意拖延或者無理拒絕消費者合理要求”等違法行為的打擊力度。制定《青海省市場監督管理局開展打擊侵害消費者權益行為專項整治行動方案》并抓好落實。二是將單用途商業預付卡納入“雙隨機、一公開”跨部門聯合抽查事項。按照工作職責，積極配合省發展改革委、省商務廳、青海省稅務局、省公安廳、省生態環境廳、省交通運輸廳等相關監管部門實施單用途商業預付卡經營活動監督管理的相關工作及檢查活動。三是嚴格按照《市場監督管理行政處罰信息公示規定》依法依規開展行政處罰信息公示，根據“誰處罰、誰列入、誰公示”的原則，由辦案人員參照《市場監督管理行政處罰文書格式范本》，嚴格按標準及時將行政處罰信息錄入業務系統，確保錄入信息準確無誤，由業務系統自動將相關信息歸集到國家企業信用信息公示系統（青海）企業名下并面向社會公示。四是嚴格按照《市場監督管理嚴重違法失信名單管理辦法》，對預收費用后為逃避或者拒絕履行義務，關門停業或者遷移服務場所，未按照約定提供商品或者服務，且被市場監督管理部門確認為無法取得聯系，并受到市場監督管理部門較重行政處罰的市場主體，由市場監督管理部門依照規定列入嚴重違法失信名單，通過國家企業信用信息公示系統公示，并實施相應管理措施。五是不斷暢通消費者投訴舉報渠道，做好預付卡消費投訴行政調解和舉報處理工作，切實解決好群眾關心關注的“急難愁盼”問題，維護公平公正的市場秩序，營造安全放心的消費環境。六是加強消費教育和引導，提高消費者科學消費、合理消費的意識改變只圖便宜，不重風險的消費習慣。通過網絡、電視、報刊等新聞媒體發布消費警示，在消費者中開展警示教育和風險提示，提醒消費者增強風險意識。
青海省市場監督管理局
2024年7月17日
