各區人民政府法制辦公室，市政府各委、辦、局法制機構，市政府各派出機構法制機構：
現將《關于認定行政規范性文件的指導意見》印發給你們，請遵照執行。
2017年12月20日
關于認定行政規范性文件的指導意見
為貫徹落實黨的十八屆三中、四中全會提出的完善規范性文件合法性審查機制、把所有規范性文件納入備案審查范圍的要求，明確納入行政規范性文件（以下簡稱規范性文件）合法性審查范圍的目錄，進一步做好本市規范性文件的管理和備案審查工作，依據《上海市行政規范性文件制定和備案規定》，結合工作實際，現就規范性文件的認定提出如下指導意見：
一、規范性文件的定義及認定方法
規范性文件是指除行政法規、規章以外，由行政機關和法律、法規、規章授權管理公共事務的組織依照法定權限、程序制定并公開發布，涉及自然人、法人和非法人組織權利義務，具有普遍約束力，在一定期限內反復適用的公文。
（一）認定規范性文件的主要方法
認定規范性文件主要取決于文件內容，即判斷文件內容是否同時具備行政性、外部性、普遍適用性、反復適用性等特征。
1、行政性。即指規范性文件的制定主體及內容的行政性。規范性文件制定主體應當是行政機關以及法律、法規、規章授權管理公共事務的組織，規范性文件的內容應當屬于履行行政管理職責的事項且涉及自然人、法人和非法人組織的權利義務。非常設機構（議事協調機構）及其辦事機構、行政機關的內設機構、本市實行垂直領導的市人民政府工作部門的下屬機構、區政府委辦局的派出機構不能制定規范性文件。
2、外部性。即指規范性文件的調整對象是行政機關以及法律、法規、規章授權管理公共事務的組織對外履行職能所涉及的自然人、法人和非法人組織。調整對象不是指規范性文件送達或抄送的對象。制定機關應當將規范性文件以便于公眾知曉的方式向社會公布，未向社會公布的，不得作為行政管理的依據。
3、普遍適用性。即指行政規范性文件不具體針對某一個或者某幾個特定自然人、法人和非法人組織，而是對符合適用條件的不特定的自然人、法人和非法人組織都具有普遍約束力。
4、反復適用性。即指文件在其有效期內可以反復適用，而不是一次適用。
（二）認定規范性文件的輔助方法
除依據第（一）項規定的特征判斷外，規范性文件還可以通過文種作輔助判斷。按照《黨政機關公文處理工作條例》第八條規定的公文種類，其中決議、命令、公報、通報、報告、請示、議案、函、紀要等9類公文一般不能成為規范性文件。決定、公告、通告、意見、通知、批復等6類公文可以成為規范性文件，但本質上是否屬于規范性文件，仍然應當按照文件內容來判斷。
二、不屬于規范性文件的情形
（一）因不具備行政性特征而不屬于規范性文件的情形
1、黨委（部門）與政府（部門）聯合制定的使用黨委文號的文件，不屬于規范性文件。
2、產業發展規劃、行業發展規劃、城鄉建設規劃等規劃類文件。
3、僅含有專業技術指標類內容，不含有行政管理規范類內容的文件，比如行業技術標準、技術操作規程。
4、僅對格式文本、報表、會計準則、會計核算制度等技術事項進行規定的文件以及下達預算、分配資金、批復項目的文件。
5、會議文件，如會議通知、會議講話等文件。
6、公示辦事時間、辦事地點等事項的便民告知文件。
7、其他不具備行政性特征的文件。
（二）因不具備外部性特征而不屬于規范性文件的情形
1、行政機關對公務員、公辦學校教職工、醫療機構工作人員及其他全額撥款的事業單位職工制定的有關人事管理、收入分配、后勤管理、財務管理、教育培訓、考評獎懲等方面的文件。
2、行政機關對本機關或者下級行政機關制定的不涉及自然人、法人和非法人組織權利義務的工作計劃、工作要點、內部工作制度。
3、不涉及自然人、法人和非法人組織權利義務的行政機關之間商洽工作、詢問和答復的工作函。
4、為推進專項工作而成立工作領導小組、協調機構等的通知。
5、涉密文件或者依法不公開的文件，如會議紀要等文件。
6、其他不具備外部性特征的文件。
（三）因不具備普遍適用性特征而不屬于規范性文件的情形
1、就特定人和特定事項發布的通告、公告、通知等文件。
2、行政許可決定、行政處罰決定和其他行政決定。
3、其他不具備普遍適用性特征的文件。
（四）因不具備反復適用性特征而不屬于規范性文件的情形
1、具體地塊的征收補償、安置方案。
2、對小區、地名命名的批復。
3、其他不具備反復適用性特征的文件。
三、幾種特殊文件的認定
（一）上級行政機關批轉下級行政機關的規范性文件，屬于上級行政機關的規范性文件。
（二）下級行政機關原文轉發上級行政機關的規范性文件，屬于上級行政機關的規范性文件。
（三）下級行政機關轉發上級行政機關的規范性文件，并提出具體實施措施或者補充意見的，屬于下級機關的規范性文件。
（四）行政機關為開展專項行動或者階段性整頓，部署有關工作，明確有關部門工作職責和工作要求的方案，一般不屬于規范性文件，但方案中有部分內容涉及不特定的自然人、法人和非法人組織權利義務的，屬于規范性文件。
（五）行政機關的指導意見一般不屬于規范性文件，但文件內容涉及自然人、法人和非法人組織權利義務的，屬于規范性文件。
（六）規范性文件清理后，宣布文件繼續有效、廢止、失效的文件，屬于規范性文件。
四、施行日期
本指導意見自2018年1月1日起施行。
現將《關于認定行政規范性文件的指導意見》印發給你們，請遵照執行。
2017年12月20日
關于認定行政規范性文件的指導意見
為貫徹落實黨的十八屆三中、四中全會提出的完善規范性文件合法性審查機制、把所有規范性文件納入備案審查范圍的要求，明確納入行政規范性文件（以下簡稱規范性文件）合法性審查范圍的目錄，進一步做好本市規范性文件的管理和備案審查工作，依據《上海市行政規范性文件制定和備案規定》，結合工作實際，現就規范性文件的認定提出如下指導意見：
一、規范性文件的定義及認定方法
規范性文件是指除行政法規、規章以外，由行政機關和法律、法規、規章授權管理公共事務的組織依照法定權限、程序制定并公開發布，涉及自然人、法人和非法人組織權利義務，具有普遍約束力，在一定期限內反復適用的公文。
（一）認定規范性文件的主要方法
認定規范性文件主要取決于文件內容，即判斷文件內容是否同時具備行政性、外部性、普遍適用性、反復適用性等特征。
1、行政性。即指規范性文件的制定主體及內容的行政性。規范性文件制定主體應當是行政機關以及法律、法規、規章授權管理公共事務的組織，規范性文件的內容應當屬于履行行政管理職責的事項且涉及自然人、法人和非法人組織的權利義務。非常設機構（議事協調機構）及其辦事機構、行政機關的內設機構、本市實行垂直領導的市人民政府工作部門的下屬機構、區政府委辦局的派出機構不能制定規范性文件。
2、外部性。即指規范性文件的調整對象是行政機關以及法律、法規、規章授權管理公共事務的組織對外履行職能所涉及的自然人、法人和非法人組織。調整對象不是指規范性文件送達或抄送的對象。制定機關應當將規范性文件以便于公眾知曉的方式向社會公布，未向社會公布的，不得作為行政管理的依據。
3、普遍適用性。即指行政規范性文件不具體針對某一個或者某幾個特定自然人、法人和非法人組織，而是對符合適用條件的不特定的自然人、法人和非法人組織都具有普遍約束力。
4、反復適用性。即指文件在其有效期內可以反復適用，而不是一次適用。
（二）認定規范性文件的輔助方法
除依據第（一）項規定的特征判斷外，規范性文件還可以通過文種作輔助判斷。按照《黨政機關公文處理工作條例》第八條規定的公文種類，其中決議、命令、公報、通報、報告、請示、議案、函、紀要等9類公文一般不能成為規范性文件。決定、公告、通告、意見、通知、批復等6類公文可以成為規范性文件，但本質上是否屬于規范性文件，仍然應當按照文件內容來判斷。
二、不屬于規范性文件的情形
（一）因不具備行政性特征而不屬于規范性文件的情形
1、黨委（部門）與政府（部門）聯合制定的使用黨委文號的文件，不屬于規范性文件。
2、產業發展規劃、行業發展規劃、城鄉建設規劃等規劃類文件。
3、僅含有專業技術指標類內容，不含有行政管理規范類內容的文件，比如行業技術標準、技術操作規程。
4、僅對格式文本、報表、會計準則、會計核算制度等技術事項進行規定的文件以及下達預算、分配資金、批復項目的文件。
5、會議文件，如會議通知、會議講話等文件。
6、公示辦事時間、辦事地點等事項的便民告知文件。
7、其他不具備行政性特征的文件。
（二）因不具備外部性特征而不屬于規范性文件的情形
1、行政機關對公務員、公辦學校教職工、醫療機構工作人員及其他全額撥款的事業單位職工制定的有關人事管理、收入分配、后勤管理、財務管理、教育培訓、考評獎懲等方面的文件。
2、行政機關對本機關或者下級行政機關制定的不涉及自然人、法人和非法人組織權利義務的工作計劃、工作要點、內部工作制度。
3、不涉及自然人、法人和非法人組織權利義務的行政機關之間商洽工作、詢問和答復的工作函。
4、為推進專項工作而成立工作領導小組、協調機構等的通知。
5、涉密文件或者依法不公開的文件，如會議紀要等文件。
6、其他不具備外部性特征的文件。
（三）因不具備普遍適用性特征而不屬于規范性文件的情形
1、就特定人和特定事項發布的通告、公告、通知等文件。
2、行政許可決定、行政處罰決定和其他行政決定。
3、其他不具備普遍適用性特征的文件。
（四）因不具備反復適用性特征而不屬于規范性文件的情形
1、具體地塊的征收補償、安置方案。
2、對小區、地名命名的批復。
3、其他不具備反復適用性特征的文件。
三、幾種特殊文件的認定
（一）上級行政機關批轉下級行政機關的規范性文件，屬于上級行政機關的規范性文件。
（二）下級行政機關原文轉發上級行政機關的規范性文件，屬于上級行政機關的規范性文件。
（三）下級行政機關轉發上級行政機關的規范性文件，并提出具體實施措施或者補充意見的，屬于下級機關的規范性文件。
（四）行政機關為開展專項行動或者階段性整頓，部署有關工作，明確有關部門工作職責和工作要求的方案，一般不屬于規范性文件，但方案中有部分內容涉及不特定的自然人、法人和非法人組織權利義務的，屬于規范性文件。
（五）行政機關的指導意見一般不屬于規范性文件，但文件內容涉及自然人、法人和非法人組織權利義務的，屬于規范性文件。
（六）規范性文件清理后，宣布文件繼續有效、廢止、失效的文件，屬于規范性文件。
四、施行日期
本指導意見自2018年1月1日起施行。
