各市人民政府法制辦，省政府各部門、各直屬機構：
為了貫徹落實《山東省規章和規范性文件備案規定》（省政府令第178號）和《山東省行政程序規定》（省政府令第238號），結合工作實際，現就行政規范性文件的認定提出如下指導意見：
一、行政規范性文件的定義
行政規范性文件是指除政府規章外，行政機關和法律、法規、規章授權的具有管理公共事務職能的組織等，在法定職權范圍內，按照法定程序制定并公開發布的，對公民、法人和其他組織具有普遍約束力，可以反復適用的行政公文。
二、認定行政規范性文件需要把握的幾個方面
認定行政規范性文件可以從其制定主體和內容上把握。
（一）制定主體。行政規范性文件的制定主體包括：
1.各級人民政府；
2.縣級以上人民政府辦公廳（室）；
3.縣級以上人民政府工作部門；
4.縣級以上人民政府的派出機關和派出機構；
5.縣級以上人民政府依法賦予行政管理職能的事業單位；
6.法律、法規、規章授權的具有管理公共事務職能的組織。
行政規范性文件的制定主體不包括下列行政機構：
1.臨時機構；
2.議事協調機構；
3.政府工作部門的派出機構；
4.部門內設機構。
（二）內容。認定行政規范性文件主要看文件內容，可以從以下幾方面把握：
1.行政規范性文件內容涉及公民、法人或者其他組織的權利義務。
2.普遍約束力。行政規范性文件的內容適用于不特定的公民、法人或者其他組織，并對公民、法人或者其他組織的權利義務具有直接影響。
3.反復適用。行政規范性文件不是一次性適用，而是在1年以上的時間內，對同類事項可多次適用。
三、下列文件不是行政規范性文件
（一）報告、請示和議案；
（二）會議文件：包括會議通知、會議紀要及講話材料等；
（三）商洽性工作函：包括行政機關之間的商洽工作、詢問和答復問題，向有關主管部門請求批準等；
（四）行政機關的內部工作制度：包括工作規劃、計劃、要點、考核、監督檢查等文件；
（五）人事任免決定及工作表彰、通報；
（六）成立工作領導小組、議事協調機構的通知；
（七）征地補償、安置方案；
（八）公示辦事時間、辦事地點等事項的公告或者通知；
（九）行政機關對公務員及其他工作人員、公辦學校教職工、醫療機構工作人員及全額撥款的其他事業單位職工、國有企業領導人的人事等方面管理的文件；
（十）財政部門僅對格式文本、報表、會計準則、會計核算制度等技術事項進行規定的文件以及僅下達預算、分配資金、批復項目的文件；
（十一）行業技術標準、技術操作規程；
（十二）就特定人和特定事項發布的通報、通知、批復、公告，或者作出的行政許可、行政處罰、行政確認和其他具體行政執法決定及行政復議法律文書等；
（十三）涉密文件；
（十四）國有資產監督管理機構制定的履行出資人職責的文件；
（十五）其他不符合《山東省行政程序規定》第四十三條規定的文件。
四、幾種文件的認定
（一）行政機關批轉下級行政機關的行政規范性文件，是批轉機關的行政規范性文件；政府工作部門經本級政府同意后制定發布的行政規范性文件，是部門行政規范性文件。
（二）行政機關原文轉發上級行政機關的行政規范性文件，不是本行政機關的行政規范性文件；但轉發上級行政機關的行政規范性文件同時提出具體實施措施或者補充意見，對不特定的公民、法人或者其他組織的權利義務具有直接影響的，是本行政機關的行政規范性文件。
（三）行政機關對本行政機關行政處罰、行政許可等進行裁量權細化量化的規定，是行政規范性文件；但行政機關指導下級行政機關就行政處罰、行政許可等裁量權細化量化作出的規定，不是行政規范性文件。
（四）行政機關為實施專項行動、部署有關工作制定的工作方案，不是行政規范性文件；但此類方案的內容如對不特定的公民、法人或者其他組織的權利義務具有直接影響的，是行政規范性文件。
（五）行政機關的指導意見原則上不是行政規范性文件，但文件內容對不特定的公民、法人或者其他組織的權利義務具有直接影響的，是行政規范性文件。
（六）行政機關的批復原則上不是行政規范性文件，但批復的內容對批復機關管轄范圍內的同類事項具有普遍適用性，并對不特定的公民、法人或者其他組織的權利義務具有直接影響的，是行政規范性文件。
（七）行政規范性文件清理后，關于宣布行政規范性文件繼續有效、廢止或者失效的決定，是行政規范性文件。
以上意見供各地各部門參考，在行政規范性文件認定中遇到的問題，請及時與省法制辦聯系。
山東省人民政府法制辦公室
2016年8月24日
為了貫徹落實《山東省規章和規范性文件備案規定》（省政府令第178號）和《山東省行政程序規定》（省政府令第238號），結合工作實際，現就行政規范性文件的認定提出如下指導意見：
一、行政規范性文件的定義
行政規范性文件是指除政府規章外，行政機關和法律、法規、規章授權的具有管理公共事務職能的組織等，在法定職權范圍內，按照法定程序制定并公開發布的，對公民、法人和其他組織具有普遍約束力，可以反復適用的行政公文。
二、認定行政規范性文件需要把握的幾個方面
認定行政規范性文件可以從其制定主體和內容上把握。
（一）制定主體。行政規范性文件的制定主體包括：
1.各級人民政府；
2.縣級以上人民政府辦公廳（室）；
3.縣級以上人民政府工作部門；
4.縣級以上人民政府的派出機關和派出機構；
5.縣級以上人民政府依法賦予行政管理職能的事業單位；
6.法律、法規、規章授權的具有管理公共事務職能的組織。
行政規范性文件的制定主體不包括下列行政機構：
1.臨時機構；
2.議事協調機構；
3.政府工作部門的派出機構；
4.部門內設機構。
（二）內容。認定行政規范性文件主要看文件內容，可以從以下幾方面把握：
1.行政規范性文件內容涉及公民、法人或者其他組織的權利義務。
2.普遍約束力。行政規范性文件的內容適用于不特定的公民、法人或者其他組織，并對公民、法人或者其他組織的權利義務具有直接影響。
3.反復適用。行政規范性文件不是一次性適用，而是在1年以上的時間內，對同類事項可多次適用。
三、下列文件不是行政規范性文件
（一）報告、請示和議案；
（二）會議文件：包括會議通知、會議紀要及講話材料等；
（三）商洽性工作函：包括行政機關之間的商洽工作、詢問和答復問題，向有關主管部門請求批準等；
（四）行政機關的內部工作制度：包括工作規劃、計劃、要點、考核、監督檢查等文件；
（五）人事任免決定及工作表彰、通報；
（六）成立工作領導小組、議事協調機構的通知；
（七）征地補償、安置方案；
（八）公示辦事時間、辦事地點等事項的公告或者通知；
（九）行政機關對公務員及其他工作人員、公辦學校教職工、醫療機構工作人員及全額撥款的其他事業單位職工、國有企業領導人的人事等方面管理的文件；
（十）財政部門僅對格式文本、報表、會計準則、會計核算制度等技術事項進行規定的文件以及僅下達預算、分配資金、批復項目的文件；
（十一）行業技術標準、技術操作規程；
（十二）就特定人和特定事項發布的通報、通知、批復、公告，或者作出的行政許可、行政處罰、行政確認和其他具體行政執法決定及行政復議法律文書等；
（十三）涉密文件；
（十四）國有資產監督管理機構制定的履行出資人職責的文件；
（十五）其他不符合《山東省行政程序規定》第四十三條規定的文件。
四、幾種文件的認定
（一）行政機關批轉下級行政機關的行政規范性文件，是批轉機關的行政規范性文件；政府工作部門經本級政府同意后制定發布的行政規范性文件，是部門行政規范性文件。
（二）行政機關原文轉發上級行政機關的行政規范性文件，不是本行政機關的行政規范性文件；但轉發上級行政機關的行政規范性文件同時提出具體實施措施或者補充意見，對不特定的公民、法人或者其他組織的權利義務具有直接影響的，是本行政機關的行政規范性文件。
（三）行政機關對本行政機關行政處罰、行政許可等進行裁量權細化量化的規定，是行政規范性文件；但行政機關指導下級行政機關就行政處罰、行政許可等裁量權細化量化作出的規定，不是行政規范性文件。
（四）行政機關為實施專項行動、部署有關工作制定的工作方案，不是行政規范性文件；但此類方案的內容如對不特定的公民、法人或者其他組織的權利義務具有直接影響的，是行政規范性文件。
（五）行政機關的指導意見原則上不是行政規范性文件，但文件內容對不特定的公民、法人或者其他組織的權利義務具有直接影響的，是行政規范性文件。
（六）行政機關的批復原則上不是行政規范性文件，但批復的內容對批復機關管轄范圍內的同類事項具有普遍適用性，并對不特定的公民、法人或者其他組織的權利義務具有直接影響的，是行政規范性文件。
（七）行政規范性文件清理后，關于宣布行政規范性文件繼續有效、廢止或者失效的決定，是行政規范性文件。
以上意見供各地各部門參考，在行政規范性文件認定中遇到的問題，請及時與省法制辦聯系。
山東省人民政府法制辦公室
2016年8月24日
