各市、自治州人民政府，省政府各委、辦、廳、局：
省政府法制辦《關于認定行政規范性文件的指導意見》已經省人民政府同意，現轉發給你們，請抓好貫徹落實。
2018年1月9日
（發至縣人民政府）
關于認定行政規范性文件的指導意見
省政府法制辦
為進一步貫徹落實《青海省行政規范性文件制定和備案辦法》（省政府令第99號，以下簡稱《辦法》），準確界定行政規范性文件，現結合工作實際，就行政規范性文件認定提出如下指導意見：
一、行政規范性文件的定義
根據《辦法》第二條規定，行政規范性文件是指除政府規章以外，行政機關和法律、法規、規章授權的具有管理公共事務職能的組織，在法定職權范圍內依照法定程序制定的，涉及不特定的公民、法人或者其他組織的權利義務，在一定時期內反復適用，在本行政區域內具有普遍約束力的各類行政文件。
二、行政規范性文件的特征
認定行政規范性文件主要根據文件的內容是否同時具備行政性、外部性、規范性三個特征來判斷：
（一）行政性。行政規范性文件的行政性主要是指文件的制定主體和內容的行政性。文件的制定主體應當是行政機關和法律、法規、規章授權的組織；文件的內容應當屬于行政管理的范疇，并能夠作為行政管理的依據。
（二）外部性。行政規范性文件的外部性主要是指文件的調整對象屬于文件制定主體或者實施主體以外的公民、法人或者其他組織，調整范圍是社會公共管理事務而非行政機關內部管理事務。
（三）規范性。行政規范性文件的規范性主要從“一定時期內反復適用”“普遍約束力”“涉及權利義務”三個方面來把握。“一定時期內反復適用”是指文件在自實施之日起的整個有效期內，對同類事項可多次適用；“普遍約束力”是指文件的內容適用于不特定的公民、法人或者其他組織；“涉及權利義務”主要是指依法直接對公民、法人或者其他組織作出禁止性、允許性、強制性等事項，以及明確相應的權利義務。
三、幾種特殊文件的認定
（一）上級機關轉發下級機關的行政規范性文件，表示同意行政規范性文件的內容，屬于上級機關的行政規范性文件；政府所屬部門經本級政府同意后制定發布的行政規范性文件，納入部門行政規范性文件管理范疇。
（二）行政機關原文轉發上級機關行政規范性文件，不屬于本機關的行政規范性文件；但轉發上級機關行政規范性文件同時提出具體實施措施或者補充意見，并直接涉及不特定公民、法人或者其他組織的權利、義務的，屬于本機關的行政規范性文件。
（三）行政機關為實施專項行動、部署專項工作制定的工作方案，原則上不屬于行政規范性文件；但如果此類工作方案的內容直接涉及不特定的公民、法人和其他組織權利、義務的，納入行政規范性文件管理范疇。
（四）行政機關的指導意見原則上不屬于行政規范性文件，但文件內容對不特定的公民、法人或者其他組織的權利義務具有直接影響的，納入行政規范性文件管理范疇。
（五）行政規范性文件清理后，形成的關于繼續有效、廢止或者失效文件的決定屬于行政規范性文件，但不適用規范性文件有效期的規定。
（六）行政機關對本機關行政處罰、行政許可等進行裁量權細化量化的制度規范，只供行政機關工作人員進行行政裁量時參考使用，不納入行政規范性文件管理范疇。
（七）紀要、批復、函的有關內容如涉及公民、法人或者其他組織的權利義務，需要作為行政管理依據的，應當制定行政規范性文件對外發布，不得以紀要、批復、函作為實施行政管理的依據。
四、不屬于行政規范性文件的文件類型
（一）報告、請示、議案和通報；
（二）會議文件：包括會議通知、會議紀要及會議講話材料等；
（三）工作往來函：包括行政機關之間商洽工作、詢問和答復問題，向有關主管部門請求批準等；
（四）行政機關的內部工作制度：包括工作規劃、計劃、要點、考核、監督檢查、行政責任追究等文件。
（五）人事任免及表彰獎懲的命令、決定、通報等；
（六）公示辦事時間、辦事地點等事項的公告或者通知；
（七）成立工作領導小組、協調機構的通知；
（八）行政、事業單位內設機構、職能和編制的“三定”規定；
（九）行業技術標準、技術操作規程；
（十）征地補償、安置方案；
（十一）各類應急預案；
（十二）各類涉密文件；
（十三）就特定人和特定事項發布的通報、通知、批復、公告，或者作出的行政許可、行政處罰、行政確認和其他具體行政執法決定及行政復議決定等；
（十四）僅對行政事業單位、行政事業編制人員和其他財政供養人員權利義務作出管理規定的文件；
（十五）不符合《辦法》第二條規定的其他文件。
五、其他事項
（一）黨委和政府聯合制定的規范性文件，黨的紀律檢查委員會、黨委部門與政府部門聯合制定的規范性文件，不納入行政規范性文件管理范疇。
（二）行政規范性文件未經公布的，不得作為行政管理的依據。
省政府法制辦《關于認定行政規范性文件的指導意見》已經省人民政府同意，現轉發給你們，請抓好貫徹落實。
2018年1月9日
（發至縣人民政府）
關于認定行政規范性文件的指導意見
省政府法制辦
為進一步貫徹落實《青海省行政規范性文件制定和備案辦法》（省政府令第99號，以下簡稱《辦法》），準確界定行政規范性文件，現結合工作實際，就行政規范性文件認定提出如下指導意見：
一、行政規范性文件的定義
根據《辦法》第二條規定，行政規范性文件是指除政府規章以外，行政機關和法律、法規、規章授權的具有管理公共事務職能的組織，在法定職權范圍內依照法定程序制定的，涉及不特定的公民、法人或者其他組織的權利義務，在一定時期內反復適用，在本行政區域內具有普遍約束力的各類行政文件。
二、行政規范性文件的特征
認定行政規范性文件主要根據文件的內容是否同時具備行政性、外部性、規范性三個特征來判斷：
（一）行政性。行政規范性文件的行政性主要是指文件的制定主體和內容的行政性。文件的制定主體應當是行政機關和法律、法規、規章授權的組織；文件的內容應當屬于行政管理的范疇，并能夠作為行政管理的依據。
（二）外部性。行政規范性文件的外部性主要是指文件的調整對象屬于文件制定主體或者實施主體以外的公民、法人或者其他組織，調整范圍是社會公共管理事務而非行政機關內部管理事務。
（三）規范性。行政規范性文件的規范性主要從“一定時期內反復適用”“普遍約束力”“涉及權利義務”三個方面來把握。“一定時期內反復適用”是指文件在自實施之日起的整個有效期內，對同類事項可多次適用；“普遍約束力”是指文件的內容適用于不特定的公民、法人或者其他組織；“涉及權利義務”主要是指依法直接對公民、法人或者其他組織作出禁止性、允許性、強制性等事項，以及明確相應的權利義務。
三、幾種特殊文件的認定
（一）上級機關轉發下級機關的行政規范性文件，表示同意行政規范性文件的內容，屬于上級機關的行政規范性文件；政府所屬部門經本級政府同意后制定發布的行政規范性文件，納入部門行政規范性文件管理范疇。
（二）行政機關原文轉發上級機關行政規范性文件，不屬于本機關的行政規范性文件；但轉發上級機關行政規范性文件同時提出具體實施措施或者補充意見，并直接涉及不特定公民、法人或者其他組織的權利、義務的，屬于本機關的行政規范性文件。
（三）行政機關為實施專項行動、部署專項工作制定的工作方案，原則上不屬于行政規范性文件；但如果此類工作方案的內容直接涉及不特定的公民、法人和其他組織權利、義務的，納入行政規范性文件管理范疇。
（四）行政機關的指導意見原則上不屬于行政規范性文件，但文件內容對不特定的公民、法人或者其他組織的權利義務具有直接影響的，納入行政規范性文件管理范疇。
（五）行政規范性文件清理后，形成的關于繼續有效、廢止或者失效文件的決定屬于行政規范性文件，但不適用規范性文件有效期的規定。
（六）行政機關對本機關行政處罰、行政許可等進行裁量權細化量化的制度規范，只供行政機關工作人員進行行政裁量時參考使用，不納入行政規范性文件管理范疇。
（七）紀要、批復、函的有關內容如涉及公民、法人或者其他組織的權利義務，需要作為行政管理依據的，應當制定行政規范性文件對外發布，不得以紀要、批復、函作為實施行政管理的依據。
四、不屬于行政規范性文件的文件類型
（一）報告、請示、議案和通報；
（二）會議文件：包括會議通知、會議紀要及會議講話材料等；
（三）工作往來函：包括行政機關之間商洽工作、詢問和答復問題，向有關主管部門請求批準等；
（四）行政機關的內部工作制度：包括工作規劃、計劃、要點、考核、監督檢查、行政責任追究等文件。
（五）人事任免及表彰獎懲的命令、決定、通報等；
（六）公示辦事時間、辦事地點等事項的公告或者通知；
（七）成立工作領導小組、協調機構的通知；
（八）行政、事業單位內設機構、職能和編制的“三定”規定；
（九）行業技術標準、技術操作規程；
（十）征地補償、安置方案；
（十一）各類應急預案；
（十二）各類涉密文件；
（十三）就特定人和特定事項發布的通報、通知、批復、公告，或者作出的行政許可、行政處罰、行政確認和其他具體行政執法決定及行政復議決定等；
（十四）僅對行政事業單位、行政事業編制人員和其他財政供養人員權利義務作出管理規定的文件；
（十五）不符合《辦法》第二條規定的其他文件。
五、其他事項
（一）黨委和政府聯合制定的規范性文件，黨的紀律檢查委員會、黨委部門與政府部門聯合制定的規范性文件，不納入行政規范性文件管理范疇。
（二）行政規范性文件未經公布的，不得作為行政管理的依據。
