按：《重慶市食品安全責任連帶追究試行辦法》（以下簡稱《辦法》）已由市食品安全委員會于今年10月29日發布，并于發布之日起開始實施。受市政府委托，市工商局承擔了《辦法》起草、論證工作。為促進《辦法》的貫徹實施，便于社會公眾了解《辦法》的立法精神和主要原則制度等信息，經重慶市政府網站約稿，市工商局就《辦法》相關情況作簡要解讀。
一、《辦法》主要內容
《辦法》共五章二十五條，分別為總則、食品生產經營者及行業協會義務、連帶追究的范圍、條件及方式、連帶追究程序和附則。主要內容為強化食品生產經營者的食品安全主體責任，建立相互監督和自律機制，明確食品安全責任連帶追究的概念、范圍、條件、方式和程序。
二、制定《辦法》的必要性
（一）建立食品安全“連帶追究”制度是食品安全重要性所決定
“民以食為天，食以安為先”，食品安全事關人民群眾身體健康和社會和諧穩定。黨中央、國務院高度重視，社會各界廣泛關注。保障食品安全，是體現社會文明程度的重要標志，也是衡量社會管理水平和政府公信力的重要指標。正是基于食品安全的重要性，在食品安全領域，有必要制定較為嚴厲的“連帶追究”制度，以最大限度防控食品安全風險，保障公眾身體健康和生命安全。
（二）建立食品安全“連帶追究”制度有利于彌補現行食品安全法律體系的不足
《食品安全法》頒布以來，食品安全環境得到了較大改善。但毋需諱言，近年來，重大食品安全事件頻發，瘦肉精事件、毒豇豆事件、染色饅頭事件、地溝油事件、毒毛肚事件等，屢屢刺痛公眾的神經，打擊了消費者的消費信心，影響了政府的公信力。這些事件的出現，反映出現行的食品安全法律制度一個重大缺陷：注重個案制裁，在控制系統性風險方面缺乏相應的制度安排。因此，有必要制定一套行之有效的制度，遏制頻發的食品安全問題。“連帶追究”制度以其固有的優勢和特點，正好彌補這一缺陷。一方面，“連帶追究”制度能夠通過對關聯經營者的“連帶追究”，落實、強化經營者食品安全主體責任，形成經營者之間的相互監督機制，有利于揭露業內“潛規則”和“黑幕”，盡早暴露食品安全問題，將風險消滅于萌芽；另一方面，“連帶追究”制度具有個案查處無法比擬的高效率，能夠通過對相關食品的“連帶追究”，有效控制相關食品的市場準入和自由流通，將風險化解于未然。
（三）建立食品安全“連帶追究”制度有利于整合監管執法力量，強化食品安全主體責任，形成從政府到社會、到經營者的全方位監督機制。
現行《食品安全法》對食品安全實行分環節、分品種監管的模式，有利于明確職責，充分利用多部門執法資源，形成多管齊下的監管格局。但同時，客觀上也形成了另一個重大缺陷---監管鏈條的人為分割，各監管部門之間因信息不通、職責劃分存在“模糊地帶”等因素而不能有效形成合力，不利于對違法經營者和問題食品追根溯源，不利于發現和控制可能出現的食品安全風險。食品安全“連帶追究”制度是以政府為主導的全方位監督機制，涉及對關聯主體的追究和對同質性、同源性問題產品的控制，必然跨越原輔材料生產銷售、食品生產、流通、消費等各個環節，必然要求打破人為區隔的職能“邊界”，形成政府主導、部門聯動、各司其職、分工協作的食品安全無縫監管機制。同時，通過建立信用機制，強化經營者食品安全主體責任，促使食品行業協會、食品生產經營者加強自律，參與監督，形成全社會互動機制。如果運行得當，必將大大改善食品安全現狀，從根本上解決食品安全問題。
三、制定《辦法》的法理基礎
制定《辦法》，主要基于控制系統性社會風險的需要。在現代社會中，基于嚴格限定的條件，有限地限制特定范圍內社會成員的自由、財產權利，類似的立法并不鮮見。歐美國家在食品貿易中廣泛使用“連帶”手段防控食品安全風險，我國社會主義法律體系中的“連帶追究”立法也不乏先例。如我國《戒嚴法》規定：在發生嚴重危及國家的統一、安全或者社會公共安全的動亂、暴亂或者嚴重騷亂，不采取非常措施不足以維護社會秩序、保護人民的生命和財產安全的緊急狀態時，國家可以決定實行戒嚴，對憲法、法律規定的公民權利和自由的行使進行限制。《傳染病防治法》規定：對已經發生甲類傳染病病例的場所或者該場所內的特定區域的人員，所在地的縣級以上地方人民政府可以實施隔離措施；省、自治區、直轄市人民政府可以決定對本行政區域內的甲類傳染病疫區實施封鎖。《對外貿易法》規定國家在特殊情況下，可以限制或者禁止有關的國際服務貿易等。
食品安全涉及公眾生命健康安全，許多看似孤立、偶發的違法行為潛藏著重大安全隱患，足以引發系統性社會風險，如三聚氫胺事件、地溝油事件等，嚴重降低公眾安全感，影響社會和諧穩定。尤其是在當今我國進入社會轉型期，可能落入人均GDP 達到3000美元的“增長陷阱”，社會進入重要敏感期和高風險階段，經濟發展中各種社會問題凸顯，各類矛盾交織一起，食品安全問題更易引發群體性事件等系統性社會風險。因此，從維護社會全體成員生命健康的角度出發，有必要建立食品安全“連帶追究”制度，在出現特定情形時，在嚴格條件的基礎上，有限地限制一定范圍內食品生產經營者的經營自主權利，以體現公平正義的法律精神。
四、關于食品安全責任連帶追究定義
《辦法》所指食品安全責任連帶追究是指食品生產經營者出現食品安全違法行為或者發生食品安全事故，在依法追究其法律責任的同時，相關部門對同一區域、同一行業以及上下游產業的關聯經營者依法予以制裁、約束、控制或發布消費警示的活動。“連帶追究”有其特定的含義，與帶有封建色彩的“連坐制”不可同日而語。
需要說明的是，《辦法》所指“連帶追究”，重點在于追究同一區域、同一行業以及上下游產業的關聯經營者的食品安全責任，控制問題食品之外的其他相關食品。對違法者本身的食品安全責任追究和問題食品的處置，相關法律法規已有規定，應當依法處理。
五、關于連帶追究的審慎原則
鑒于“連帶追究”制度是一種非常規的風險防控手段，會在一定程度上傷及無辜，影響食品生產經營者的經營自主權和物權等私權，為防止“連帶追究”濫用，《辦法》確立了審慎原則，具體體現在追究范圍、條件、程序以及救濟制度、糾錯機制等一系列制度設計上。
六、關于連帶追究范圍（種類）
因連帶追究既涉及關聯經營者，又涉及相關食品，故《辦法》分別對關聯經營者和相關食品的范圍作了界定。
關聯經營者依經營者之間具有的管理、業務往來、所在區域或行業等相互關系界定為五類：一是具有隸屬關系的經營者；二是具有上下游產業關系的經營者；三是具有特許經營關系的經營者；四是具有投資關系的經營者；五是具有相同區域或行業關系的經營者。
相關食品依食品來源、內在質地界定為兩類：一是同源性食品，即來源于同一經營者或同一地區的食品；二是同質性食品，即原材料或生產工藝相同的食品。對相關食品的界定，是基于對同源性和同質性食品的合理懷疑，不管食品批次、規格是否相同，只要來源相同，或用相同原材料或生產工藝生產的食品，就有可能存在相同的食品安全問題。
七、關于連帶追究條件
按照定義限定的“出現食品安全違法行為或者發生食品安全事故”條件，從食品、經營者經營管理方式、違法行為嚴重程度及涉及面等多方面因素考慮，《辦法》對關聯經營者和相關食品分別設定了具體連帶追究條件（見《辦法》第十一至第十四條）。
考慮到關聯經營者之間關系的緊密程度不同，不能一概而論。因此，對相同區域或行業的經營者，由于彼此之間不具有管理、業務往來等直接關系，《辦法》設定了特別條件，只有當某區域或某行業普遍存在相同或類似食品安全違法行為時，才能連帶追究該類關聯經營者的食品安全責任。
為最大限度防范食品安全風險，借鑒國外制度，《辦法》對連帶控制相關食品，設定了較寬泛的條件。只要食品不符合食品安全標準和要求或可能存在食品安全隱患，即可以連帶控制相關食品。但對特定區域的相關食品，采取禁止進入本市銷售的措施時，由于影響面較大，《辦法》對此種情形設定了較嚴格的條件，只有當某特定區域的食品引發食品安全事故或可能存在重大食品安全隱患時，才能采取上述措施。
八、關于連帶追究方式
《辦法》對關聯經營者和相關食品，分別設定了連帶追究方式。對關聯經營者，設定了依法罰款、停產停業、吊銷證照等制裁方式和發布消費警示、責令整改、中止或取消扶持和優惠待遇等約束方式；對相關食品，設定了發布消費警示、責令召回、依法責令暫停銷售、責令接受指定檢驗機構檢驗、禁止進入本市銷售等控制措施。
對關聯經營者，由于關系緊密程度、承擔責任的原因以及法律規定不同，《辦法》分別設定了不同的追究方式，追究力度按照關系緊密程度的大小遞減。
具有隸屬關系的經營者，主要指企業法人與其分支機構，其相互之間關系最緊密，負有最直接的管理、監督義務，因此《辦法》對這類關聯經營者規定了依法罰款、停產停業、吊銷證照等力度較大的追究方式。其法律依據在于分支機構的法律責任既可由分支機構自行承擔，也可由其所屬的企業法人承擔，即企業的分支機構出現《辦法》第十一條所列情形之一時，可以直接依法處罰其所屬企業。
對具有上下游產業關系、特許經營關系、投資關系的經營者，相互之間主要是經營業務上的往來關系，緊密程度次于前者，負有一定的互相監督義務，《辦法》對這類關聯經營者，主要通過對其相關食品的連帶控制追究其食品安全責任。
相同區域或行業關系的經營者，經營活動可能并不關聯，但因所處地域或行業相同，在某區域或行業普遍存在某種相同或類似違法行為時，基于合理懷疑，為排除系統性食品安全風險，仍應采取連帶追究措施。由于涉及面較廣，《辦法》對此類經營者規定的追究措施主要為發布消費警示、責令整改、中止或取消扶持和優惠待遇等約束性手段。
《辦法》規定的對相關食品的控制措施中，責令召回、依法責令暫停銷售等源于《食品安全法》及相關法律法規規定。責令接受指定檢驗機構檢驗、禁止進入本市銷售則源于對國外相關制度的借鑒。
九、關于連帶追究程序
《辦法》規定連帶追究程序，目的是保證公正執法，減少因“連帶追究”行為不規范造成的損失，最大限度保護相對人合法權益。《辦法》在程序上主要規定了啟動、調查、裁量、期限、解除、決定、救濟、異議等程序。在期限上，考慮到約束和控制時間過長有悖于行政效率原則，并可能過度防礙經營者合法經營權，參照《行政強制法》，《辦法》規定采取追究措施的期限一般不超過60日。在解除程序上，考慮到個體利益，《辦法》允許相對人單獨申請對其解除限制或控制措施。在決定程序上，按照職能管轄和級別管轄制定相應決定程序，但對發布消費警示、禁止進入本市銷售等涉及面較寬、對相對人影響較大的約束、控制措施，遵從審慎原則，規定由（區）縣和市人民政府食品安全委員會以發布通告的形式作出決定。
