美國農(nóng)業(yè)法是管理農(nóng)業(yè)和食品產(chǎn)業(yè)政策的綜合性立法，通常五年一更新，以法律形式規(guī)定政策、重點產(chǎn)品和資金規(guī)模。其內(nèi)容豐富又細致，從政策目標到貸款利率都有具體說明，賦予農(nóng)業(yè)政策穩(wěn)定性和透明性。至今美國已經(jīng)辦頒布了18部農(nóng)業(yè)法，在促進農(nóng)業(yè)發(fā)展、保障農(nóng)民收入和調(diào)節(jié)農(nóng)業(yè)市場方面起到了主體性、引導(dǎo)性作用。美國農(nóng)業(yè)法的演變契合農(nóng)業(yè)發(fā)展，根據(jù)各時段目標和內(nèi)容調(diào)整，可分為4個階段。
第一階段（1933-1984）：開啟政府干預(yù)，利用補貼和供給管理穩(wěn)定農(nóng)產(chǎn)品價格和農(nóng)民收入。
1933年的《農(nóng)業(yè)調(diào)整法》開啟了美國政府干預(yù)農(nóng)業(yè)、通過立法強化支持的制度體系。“一戰(zhàn)”休止和經(jīng)濟危機使得美國農(nóng)產(chǎn)品國際需求減少、國內(nèi)庫存積壓、價格跌幅超過60%，農(nóng)民收入大幅降低。穩(wěn)定農(nóng)產(chǎn)品價格和農(nóng)民收入成為亟待解決的問題，也是美國農(nóng)業(yè)立法的初衷與核心。
這一階段美國先后頒布了11部農(nóng)業(yè)法，通過政府補貼、強制休耕來控制產(chǎn)量和價格，避免“谷賤傷農(nóng)”。1933年農(nóng)業(yè)法對小麥、棉花、玉米、乳制品等7類農(nóng)產(chǎn)品限產(chǎn)；設(shè)立商品信貸公司發(fā)放價格支持貸款和收儲；設(shè)立聯(lián)邦剩余商品救濟公司向貧困人口發(fā)放剩余農(nóng)產(chǎn)品。后續(xù)10部農(nóng)業(yè)法以價格支持和供給管理為核心，改進并豐富了農(nóng)業(yè)法的內(nèi)涵和范圍。例如，1956年農(nóng)業(yè)法引入土地儲備保護；1970年農(nóng)業(yè)法納入農(nóng)村發(fā)展；1977年《食品和農(nóng)業(yè)法》開啟了食品券計劃。價格支持和補貼穩(wěn)定了農(nóng)業(yè)收入，推動了農(nóng)業(yè)機械化、專業(yè)化和現(xiàn)代化發(fā)展。
第二階段（1985-2001）：放松政府干預(yù)，提高農(nóng)業(yè)市場化程度和農(nóng)產(chǎn)品競爭力水平。
經(jīng)過50多年的發(fā)展，美國農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)量持續(xù)走高，再次帶來農(nóng)產(chǎn)品過剩問題。同時，長期的高額補貼和市場干預(yù)政策帶來了巨大財政壓力，美國開始重新考慮農(nóng)業(yè)法的現(xiàn)實出路，向WTO農(nóng)業(yè)協(xié)議方向調(diào)整。
1985年《食品保障法》將支持重心轉(zhuǎn)變?yōu)橄鳒p財政支出、增強出口支持、用國內(nèi)食品援助調(diào)整農(nóng)產(chǎn)品市場。1990年《食品、農(nóng)業(yè)、資源保護和貿(mào)易法》延續(xù)農(nóng)業(yè)政策市場化，鼓勵農(nóng)民靈活生產(chǎn)；1996年《聯(lián)邦農(nóng)業(yè)完善和改革法》開始實施脫鉤補貼，減少政府直接干預(yù)。這一階段農(nóng)業(yè)法的核心是市場化調(diào)整，提高農(nóng)產(chǎn)品國際競爭力，結(jié)果是美國農(nóng)場結(jié)構(gòu)發(fā)生顯著變化，由中小農(nóng)場轉(zhuǎn)向大型農(nóng)場和家庭農(nóng)場，同時兼業(yè)經(jīng)營的農(nóng)民數(shù)量增加，收入結(jié)構(gòu)趨于多樣化。
第三階段（2002-2013）：政策手段多樣化，構(gòu)建以收入支持為主的農(nóng)業(yè)支持體系。
烏拉圭回合農(nóng)業(yè)協(xié)議實施以來，美國削弱了對農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)量和價格的直接干預(yù)，但頻繁而劇烈的農(nóng)產(chǎn)品價格波動使得農(nóng)民收入不達預(yù)期，除了使用一些短期救濟計劃刺激產(chǎn)品價格回升穩(wěn)定市場信心，國內(nèi)對恢復(fù)農(nóng)業(yè)補貼的呼聲也越來越高。
2002年《農(nóng)場安全與農(nóng)村投資法》開始構(gòu)筑以收入支持為主的農(nóng)業(yè)支持體系，建立了反周期支付和農(nóng)業(yè)災(zāi)害援助等新制度；2008年《食品、保護和能源法》再次擴大了補貼額度和范圍，引入農(nóng)作物平均收入選擇計劃，將直接補貼標準錨定為農(nóng)民收入水平。此外，這兩部農(nóng)業(yè)法更加重視食品援助、環(huán)境保護和能源安全對農(nóng)業(yè)發(fā)展的協(xié)同作用，使得農(nóng)業(yè)支持體系更為系統(tǒng)全面。
第四階段（2014年至今）：注重農(nóng)業(yè)風險防范，構(gòu)建更加有效的農(nóng)場安全網(wǎng)。
美國長期實施農(nóng)業(yè)支持政策取得了產(chǎn)業(yè)發(fā)展效果，有兩個問題日益凸顯：一是巨大的財政支出壓力，二是農(nóng)業(yè)補貼實質(zhì)上向少數(shù)大型農(nóng)場傾斜。面對高額補貼受到的質(zhì)疑，美國再次開啟農(nóng)業(yè)支持市場化改革，旨在減少資源錯配，強化風險保障。
2014年《食物、農(nóng)場及就業(yè)法》調(diào)整了此前高補貼支持和保護思路，改革了價格支持、收入補貼、農(nóng)業(yè)保險補貼和環(huán)保補貼等政策，用價格損失補貼（PLC）和農(nóng)業(yè)收入風險補貼（ARC）替代反周期支付和作物平均收入選擇，為小麥、水稻等14種大宗農(nóng)產(chǎn)品設(shè)定法定參考價格，確保支持的普惠性。2018年《農(nóng)業(yè)進步法》調(diào)整了PLC/ARC的覆蓋范圍和計算方法，增設(shè)了棉花、羊毛等6種產(chǎn)品的參考價格。
目前，美國正在制定新的農(nóng)業(yè)法案，已有的報道顯示，各方關(guān)注重點集中在農(nóng)業(yè)收入安全網(wǎng)、營養(yǎng)援助和環(huán)境保護三個方面，目的是構(gòu)建高效而有韌性的美國農(nóng)食系統(tǒng)。
以立法確定制度，基于制度制定政策，美國農(nóng)業(yè)法很大程度上契合并調(diào)節(jié)了農(nóng)業(yè)的發(fā)展方向和內(nèi)容結(jié)構(gòu)。歷經(jīng)90多年的法治探索和政策實踐，美國農(nóng)業(yè)法從最初的54頁拓展到現(xiàn)在的1000余頁，從早期只調(diào)節(jié)生產(chǎn)，到如今關(guān)注農(nóng)民收入、居民消費、環(huán)境保護和農(nóng)村發(fā)展，引導(dǎo)美國農(nóng)業(yè)逐步實現(xiàn)規(guī)?；蛯I(yè)化，并向現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型。美國農(nóng)業(yè)法的體系建設(shè)與改革思路值得我們參考和借鑒。
作者｜中國農(nóng)業(yè)大學(xué) 王琪、田志宏
農(nóng)業(yè)農(nóng)村部農(nóng)業(yè)貿(mào)易促進中心 劉柒
日期：2024-05-09
第一階段（1933-1984）：開啟政府干預(yù)，利用補貼和供給管理穩(wěn)定農(nóng)產(chǎn)品價格和農(nóng)民收入。
1933年的《農(nóng)業(yè)調(diào)整法》開啟了美國政府干預(yù)農(nóng)業(yè)、通過立法強化支持的制度體系。“一戰(zhàn)”休止和經(jīng)濟危機使得美國農(nóng)產(chǎn)品國際需求減少、國內(nèi)庫存積壓、價格跌幅超過60%，農(nóng)民收入大幅降低。穩(wěn)定農(nóng)產(chǎn)品價格和農(nóng)民收入成為亟待解決的問題，也是美國農(nóng)業(yè)立法的初衷與核心。
這一階段美國先后頒布了11部農(nóng)業(yè)法，通過政府補貼、強制休耕來控制產(chǎn)量和價格，避免“谷賤傷農(nóng)”。1933年農(nóng)業(yè)法對小麥、棉花、玉米、乳制品等7類農(nóng)產(chǎn)品限產(chǎn)；設(shè)立商品信貸公司發(fā)放價格支持貸款和收儲；設(shè)立聯(lián)邦剩余商品救濟公司向貧困人口發(fā)放剩余農(nóng)產(chǎn)品。后續(xù)10部農(nóng)業(yè)法以價格支持和供給管理為核心，改進并豐富了農(nóng)業(yè)法的內(nèi)涵和范圍。例如，1956年農(nóng)業(yè)法引入土地儲備保護；1970年農(nóng)業(yè)法納入農(nóng)村發(fā)展；1977年《食品和農(nóng)業(yè)法》開啟了食品券計劃。價格支持和補貼穩(wěn)定了農(nóng)業(yè)收入，推動了農(nóng)業(yè)機械化、專業(yè)化和現(xiàn)代化發(fā)展。
第二階段（1985-2001）：放松政府干預(yù)，提高農(nóng)業(yè)市場化程度和農(nóng)產(chǎn)品競爭力水平。
經(jīng)過50多年的發(fā)展，美國農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)量持續(xù)走高，再次帶來農(nóng)產(chǎn)品過剩問題。同時，長期的高額補貼和市場干預(yù)政策帶來了巨大財政壓力，美國開始重新考慮農(nóng)業(yè)法的現(xiàn)實出路，向WTO農(nóng)業(yè)協(xié)議方向調(diào)整。
1985年《食品保障法》將支持重心轉(zhuǎn)變?yōu)橄鳒p財政支出、增強出口支持、用國內(nèi)食品援助調(diào)整農(nóng)產(chǎn)品市場。1990年《食品、農(nóng)業(yè)、資源保護和貿(mào)易法》延續(xù)農(nóng)業(yè)政策市場化，鼓勵農(nóng)民靈活生產(chǎn)；1996年《聯(lián)邦農(nóng)業(yè)完善和改革法》開始實施脫鉤補貼，減少政府直接干預(yù)。這一階段農(nóng)業(yè)法的核心是市場化調(diào)整，提高農(nóng)產(chǎn)品國際競爭力，結(jié)果是美國農(nóng)場結(jié)構(gòu)發(fā)生顯著變化，由中小農(nóng)場轉(zhuǎn)向大型農(nóng)場和家庭農(nóng)場，同時兼業(yè)經(jīng)營的農(nóng)民數(shù)量增加，收入結(jié)構(gòu)趨于多樣化。
第三階段（2002-2013）：政策手段多樣化，構(gòu)建以收入支持為主的農(nóng)業(yè)支持體系。
烏拉圭回合農(nóng)業(yè)協(xié)議實施以來，美國削弱了對農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)量和價格的直接干預(yù)，但頻繁而劇烈的農(nóng)產(chǎn)品價格波動使得農(nóng)民收入不達預(yù)期，除了使用一些短期救濟計劃刺激產(chǎn)品價格回升穩(wěn)定市場信心，國內(nèi)對恢復(fù)農(nóng)業(yè)補貼的呼聲也越來越高。
2002年《農(nóng)場安全與農(nóng)村投資法》開始構(gòu)筑以收入支持為主的農(nóng)業(yè)支持體系，建立了反周期支付和農(nóng)業(yè)災(zāi)害援助等新制度；2008年《食品、保護和能源法》再次擴大了補貼額度和范圍，引入農(nóng)作物平均收入選擇計劃，將直接補貼標準錨定為農(nóng)民收入水平。此外，這兩部農(nóng)業(yè)法更加重視食品援助、環(huán)境保護和能源安全對農(nóng)業(yè)發(fā)展的協(xié)同作用，使得農(nóng)業(yè)支持體系更為系統(tǒng)全面。
第四階段（2014年至今）：注重農(nóng)業(yè)風險防范，構(gòu)建更加有效的農(nóng)場安全網(wǎng)。
美國長期實施農(nóng)業(yè)支持政策取得了產(chǎn)業(yè)發(fā)展效果，有兩個問題日益凸顯：一是巨大的財政支出壓力，二是農(nóng)業(yè)補貼實質(zhì)上向少數(shù)大型農(nóng)場傾斜。面對高額補貼受到的質(zhì)疑，美國再次開啟農(nóng)業(yè)支持市場化改革，旨在減少資源錯配，強化風險保障。
2014年《食物、農(nóng)場及就業(yè)法》調(diào)整了此前高補貼支持和保護思路，改革了價格支持、收入補貼、農(nóng)業(yè)保險補貼和環(huán)保補貼等政策，用價格損失補貼（PLC）和農(nóng)業(yè)收入風險補貼（ARC）替代反周期支付和作物平均收入選擇，為小麥、水稻等14種大宗農(nóng)產(chǎn)品設(shè)定法定參考價格，確保支持的普惠性。2018年《農(nóng)業(yè)進步法》調(diào)整了PLC/ARC的覆蓋范圍和計算方法，增設(shè)了棉花、羊毛等6種產(chǎn)品的參考價格。
目前，美國正在制定新的農(nóng)業(yè)法案，已有的報道顯示，各方關(guān)注重點集中在農(nóng)業(yè)收入安全網(wǎng)、營養(yǎng)援助和環(huán)境保護三個方面，目的是構(gòu)建高效而有韌性的美國農(nóng)食系統(tǒng)。
以立法確定制度，基于制度制定政策，美國農(nóng)業(yè)法很大程度上契合并調(diào)節(jié)了農(nóng)業(yè)的發(fā)展方向和內(nèi)容結(jié)構(gòu)。歷經(jīng)90多年的法治探索和政策實踐，美國農(nóng)業(yè)法從最初的54頁拓展到現(xiàn)在的1000余頁，從早期只調(diào)節(jié)生產(chǎn)，到如今關(guān)注農(nóng)民收入、居民消費、環(huán)境保護和農(nóng)村發(fā)展，引導(dǎo)美國農(nóng)業(yè)逐步實現(xiàn)規(guī)?；蛯I(yè)化，并向現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型。美國農(nóng)業(yè)法的體系建設(shè)與改革思路值得我們參考和借鑒。
作者｜中國農(nóng)業(yè)大學(xué) 王琪、田志宏
農(nóng)業(yè)農(nóng)村部農(nóng)業(yè)貿(mào)易促進中心 劉柒
日期：2024-05-09
