《山東省飼料和飼料添加劑管理辦法》（以下簡稱《辦法》）已經(jīng)省政府第39次常務會議審議通過，現(xiàn)就有關情況解讀如下。
一、《辦法》制定的必要性
飼料作為畜牧業(yè)的主要投入品，是動物健康和動物產(chǎn)品質(zhì)量安全的源頭，也是保障肉、蛋、奶等動物性食品安全的前提和關鍵。雖然國務院《飼料和飼料添加劑管理條例》對飼料和飼料添加劑的生產(chǎn)、經(jīng)營和使用等作出了詳細規(guī)定，但是在實際工作中，對微生物發(fā)酵飼料、混合飼料加工以及網(wǎng)絡經(jīng)營等新業(yè)態(tài)、新模式的監(jiān)管還缺乏制度規(guī)范，產(chǎn)品批次劃分、產(chǎn)品檢驗、留樣觀察等還存在制度空白，在一定程度上阻礙了飼料產(chǎn)業(yè)的快速發(fā)展。我省作為全國飼料加工生產(chǎn)和經(jīng)營使用大省，為切實加強對飼料和飼料添加劑的管理，為動物產(chǎn)品和食品質(zhì)量安全提供更加堅實的法治保障，亟需出臺一部專門的省政府規(guī)章。
二、《辦法》制定的依據(jù)
主要依據(jù)了《中華人民共和國畜牧法》《中華人民共和國農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全法》《中華人民共和國安全生產(chǎn)法》《飼料和飼料添加劑管理條例》《飼料和飼料添加劑生產(chǎn)許可管理辦法》《飼料添加劑批準文號管理辦法》《飼料質(zhì)量安全管理規(guī)范》《寵物飼料管理辦法》《飼料原料目錄》《飼料添加劑品種目錄》《飼料添加劑安全使用規(guī)范》《飼料衛(wèi)生標準》《飼料標簽》《農(nóng)業(yè)農(nóng)村部辦公廳關于實施添加劑預混合飼料和混合型飼料添加劑產(chǎn)品備案管理的通知》《農(nóng)業(yè)農(nóng)村部辦公廳關于辦理飼料和飼料添加劑產(chǎn)品自由銷售證明的通知》等法律法規(guī)和制度規(guī)定，參考了《山東省農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全條例》《山東省安全生產(chǎn)條例》《山東省標準化條例》等法規(guī)和《國務院關于取消和下放一批行政許可事項的決定》《國務院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)農(nóng)業(yè)部關于促進飼料業(yè)持續(xù)健康發(fā)展若干意見的通知》《山東省人民政府辦公廳關于促進畜牧業(yè)高質(zhì)量發(fā)展的實施意見》等制度文件。
三、《辦法》制定的經(jīng)過
《辦法》是省政府2023年度立法計劃的一類項目。為加快立法進程，提高立法質(zhì)量，省畜牧獸醫(yī)局、省司法廳共同組成起草小組，扎實開展了調(diào)研、起草工作。
一是深入學習研究，把牢正確方向。認真學習習近平總書記關于建設農(nóng)業(yè)強國、促進鄉(xiāng)村振興、保障糧食安全、樹立大食物觀、加快制造業(yè)高質(zhì)量發(fā)展等批示精神，按照農(nóng)業(yè)農(nóng)村部以及省委、省政府相關政策文件要求，特別是認真貫徹落實習近平法治思想及“十一個堅持”具體要求，確保立法方向正確。
二是注重調(diào)查研究，聚焦突出問題。加強與農(nóng)業(yè)農(nóng)村部的溝通對接，了解國家層面飼料管理政策法規(guī)動態(tài)。先后深入青島、淄博、濰坊、臨沂等基層一線實地調(diào)研，了解企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營、飼料研制生產(chǎn)與經(jīng)營使用、行業(yè)法治需求等情況，特別是針對企業(yè)許可、產(chǎn)品質(zhì)量標準制定和配方設計、飼料原料選用、生產(chǎn)批次設置、動物源性飼料質(zhì)量安全保障等核心問題進行了溝通交流；組織有關部門、基層政府、行業(yè)協(xié)會、專家學者重點圍繞審批聯(lián)動、審核管理、技術評審、產(chǎn)品備案、風險監(jiān)測等問題進行了研究論證。
三是廣泛征求意見，凝聚各方共識。《辦法》起草過程中，面向社會公開征求了意見，先后征求了10個省有關部門、16市人民政府以及行業(yè)協(xié)會、科研教育單位等立法聯(lián)系點的意見，對爭議較大的部分進行多次磋商、促進達成一致。在對各方面意見認真研究的基礎上，組織進行了多次修改，形成了《辦法（草案）》，于2023年12月28日經(jīng)省政府第39次常務會議審議通過。
四、《辦法》主要內(nèi)容
《辦法》共設置7章39條，包括總則、許可實施、研制與生產(chǎn)、經(jīng)營與使用、監(jiān)督管理、法律責任、附則。重點對飼料和飼料添加劑生產(chǎn)企業(yè)的許可、監(jiān)管，以及在研制、生產(chǎn)、經(jīng)營、使用全過程保障飼料和飼料添加劑產(chǎn)品的質(zhì)量安全等，作出了規(guī)范。
（一）關于許可實施的問題
國務院《條例》對企業(yè)設立條件、生產(chǎn)許可證申請、產(chǎn)品批準文號核發(fā)作出了規(guī)范。《辦法》從落實的角度，進行了細化規(guī)定。一是為把握好產(chǎn)業(yè)發(fā)展和市場需求的關系，對產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃和布局進行了規(guī)范；二是為了規(guī)范許可現(xiàn)場審核行為，對審核工作程序和技術規(guī)范、專家參與、免于現(xiàn)場審核等進行細化；三是為了解決審管分離帶來的問題，規(guī)定了審批監(jiān)管工作會商制度。這些制度都是對工作經(jīng)驗的總結(jié)提升。
（二）關于企業(yè)產(chǎn)品質(zhì)量標準和配方設計的問題
產(chǎn)品質(zhì)量標準和配方設計，是保證產(chǎn)品質(zhì)量的源頭。在產(chǎn)品質(zhì)量標準方面，為了避免出現(xiàn)低于國家標準、行業(yè)標準或地方標準的企業(yè)標準，根據(jù)《山東省標準化條例》的有關規(guī)定，《辦法》對企業(yè)產(chǎn)品質(zhì)量標準的制定、公示、備案作出了規(guī)定，并要求發(fā)酵飼料產(chǎn)品、混合飼料產(chǎn)品的生產(chǎn)者對其進行公示，不得使用無產(chǎn)品質(zhì)量標準的原料，禁止經(jīng)營、使用無產(chǎn)品質(zhì)量標準的產(chǎn)品。在產(chǎn)品配方設計方面，《辦法》對一般性產(chǎn)品的配方設計作出了規(guī)范，賦予了省飼料管理部門技術規(guī)范制定責任；站在細化落實農(nóng)業(yè)農(nóng)村部《關于混合型飼料添加劑生產(chǎn)企業(yè)許可條件的公告》的角度，對混合型飼料添加劑產(chǎn)品的配方設計、質(zhì)量標準中，主成分指標檢測方法驗證進行了規(guī)范。
（三）關于產(chǎn)品生產(chǎn)過程控制的問題
為保證飼料和飼料添加劑產(chǎn)品質(zhì)量，國務院《條例》加強生產(chǎn)控制，規(guī)定了規(guī)范原料查驗、生產(chǎn)過程控制、生產(chǎn)記錄和產(chǎn)品留樣觀察制度。《辦法》針對生產(chǎn)過程中的常見問題，從細化落實角度進行了制度創(chuàng)新。一是針對不同組成、不同形態(tài)的原料，參照農(nóng)業(yè)部1849號《關于混合型飼料添加劑生產(chǎn)企業(yè)許可條件的公告》，《辦法》創(chuàng)設了車間分設的規(guī)定，并按照安全生產(chǎn)要求，對部分生產(chǎn)設施設備作出了細化規(guī)范。二是加強源頭管理，對生產(chǎn)原料的使用進行了規(guī)范。三是為了便于留樣觀察、產(chǎn)品檢驗以及追溯管理，參照農(nóng)業(yè)部令《飼料質(zhì)量安全管理規(guī)范》，對生產(chǎn)批次確定作出了要求。
（四）關于產(chǎn)品出廠控制的問題
為了在出廠環(huán)節(jié)加強產(chǎn)品質(zhì)量，國務院《條例》規(guī)定了產(chǎn)品質(zhì)量檢驗合格證、出廠銷售記錄制度，并對產(chǎn)品包裝和標簽進行了規(guī)范。《辦法》為了解決這些環(huán)節(jié)中的問題，進行了細化規(guī)定。一是對包裝、標簽、說明書的內(nèi)容作出規(guī)范，要求不得超出主要成分、不得夸大功能作用、不得誤導使用者；二是對型式檢驗作出規(guī)范；三是參照農(nóng)業(yè)農(nóng)村部辦公廳《關于實施添加劑預混合飼料和混合型飼料添加劑產(chǎn)品備案管理的通知》，對產(chǎn)品備案方式和內(nèi)容作出規(guī)范。
（五）關于新型或者特殊飼料原料及其產(chǎn)品的規(guī)范問題
國務院《條例》出臺時間較早，對部分新型飼料原料和產(chǎn)品沒有作出規(guī)范。《辦法》針對目前我省部分新型飼料中出現(xiàn)的問題，進行了創(chuàng)設性規(guī)定。
一是對發(fā)酵飼料原料和產(chǎn)品進行了規(guī)范。發(fā)酵飼料具有替抗減抗、促進減排、減少污染、生產(chǎn)綠色生態(tài)動物產(chǎn)品等優(yōu)點,能有效利用農(nóng)副產(chǎn)物，方便開發(fā)新型飼料資源。《辦法》通過對原料和微生物菌種控制實現(xiàn)了生產(chǎn)源頭放心，通過對發(fā)酵后產(chǎn)品檢測指標控制實現(xiàn)了終端產(chǎn)品質(zhì)量可控，通過產(chǎn)品標簽內(nèi)容管理對也進行了規(guī)范。
二是對混合飼料原料和產(chǎn)品進行了規(guī)范。現(xiàn)行的法律法規(guī)體系中，對單一飼料的衛(wèi)生指標作出了限制性的規(guī)定，但是對混合飼料還存在制度空白。針對生產(chǎn)實踐中國家允許進口、銷售、使用混合原料但缺乏定義規(guī)范問題，以及不合格原料調(diào)配添加生產(chǎn)合格混合原料情況，《辦法》對混合飼料產(chǎn)品的衛(wèi)生指標作出了限制性規(guī)定，并對產(chǎn)品質(zhì)量標準和標簽標識進行了規(guī)范。
三是對動物源性飼料原料進行了規(guī)范。動物源性飼料具有蛋白質(zhì)含量豐富及生物學價值高等特點，被飼料生產(chǎn)企業(yè)和廣大養(yǎng)殖者廣為利用。但是，由于我國動物源性飼料的原料多為食品加工的副產(chǎn)品，品位較低、來源復雜、新鮮度差異大、加工方法簡單，加之缺乏有效的制度管理，資源沒有得到很好的利用，產(chǎn)品安全衛(wèi)生狀況不甚理想，給飼料安全衛(wèi)生帶來隱患。為加強管理，《辦法》在農(nóng)業(yè)部單一飼料生產(chǎn)許可申報材料要求、單一飼料生產(chǎn)許可現(xiàn)場審核表基礎上，對動物源性飼料原料的生產(chǎn)條件、存放條件和動物油脂生產(chǎn)來源作出了規(guī)范，填補了制度空白。
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