行政法規是我國最高行政機關，即中央人民政府--國務院根據憲法和法律或者全國人大常委會的授權決定，依照法定權限和程序，制定頒布的有關行政管理的規范性文件。行政法規在我國立法體制中具有重要地位，是僅次于法律的重要立法層次。立法法以憲法為依據，總結行政法規的制定經驗，對行政法規的制定依據、權限和程序作了具體的規定，恰當地體現了行政法規在我國立法體制中的地位和作用。
據統計，改革開放以來，國家最高行政機關共制定行政法規有八百多件，其中現行有效的行政法規大約有七百三十多件。內容廣泛，包括國防、外交、公安、司法、民政、財政、稅務、金融、保險、審計、勞動、人事、監察、教育、科學、文化、衛生、體育、交通、郵電、城鄉建設、環境保護、農業、林業、海關、工商行政管理等行政管理的各個領域。從行政法規的具體內容來看，大體是有關行政管理的原則、行政管理主體及其職責與任務、行政程序、行政處理(如行政許可、行政給付、行政確認、行政裁決、行政征收、行政強制、行政處罰與獎勵等)以及行政救濟。20年來的實踐表明，大量行政法規的制定和實施，對實施憲法和法律，促進依法行政，推進國家的改革開放和經濟建設，維護社會穩定，發揮了重要的規范、引導和保障作用。
第五十六條 國務院根據憲法和法律，制定行政法規。
行政法規可以就下列事項作出規定：
(一)為執行法律的規定需要制定行政法規的事項；
(二)憲法第八十九條規定的國務院行政管理職權的事項。
應當由全國人民代表大會及其常務委員會制定法律的事項，國務院根據全國人民代表大會及其常務委員會的授權決定先制定的行政法規，經過實踐檢驗，制定法律的條件成熟時，國務院應當及時提請全國人民代表大會及其常務委員會制定法律。
【釋義】本條是關于行政法規權限范圍的規定。
我國憲法在配置立法權時，使用了幾個不同的范疇來表達。即全國人大及其常委會行使國家立法權；國務院根據憲法和法律，制定行政法規，用“根據”原則對行政機關的立法權限作了基本的界定；省、自治區、直轄市人大及其常委會在不同憲法、法律和行政法規相抵觸的前提下，可以制定地方性法規，用“不抵觸”原則界定了地方的立法權限。近20年的實踐表明，這種劃分是比較科學的。雖然簡單，但執行起來并不困難，實際操作并不難于把握；雖然原則、靈活，但也能維護法制的統一，可以按這些原則進行有效的立法監督；特別是這種劃分是動態的，而不是靜態的，沒有拘泥于事權的分配，保持了立法體制內在的活力，有利于調動各個立法主體的積極性，滿足法制建設對立法的需求。憲法頒布以來，我國正是依據這種劃分，開展了卓有成效的立法工作。
當然，立法實踐對憲法的規定也提出了一些問題。憲法第八十九條規定國務院根據憲法和法律制定行政法規。但對如何理解憲法和有關法律規定的“根據”原則，則有兩種不同意見。一種是“職權說”。即法定的行政機關除了根據憲法和法律制定行政法規外，在憲法和法律賦予的職權范圍內，根據實際需要，也可以制定行政法規。認為制定行政法規是行政機關行使行政管理職權的形式之一，行政機關在其職權范圍內，凡法律未曾禁止的，或者不屬于法律明確列舉的調整事項，可以通過制定行政法規來履行職權。制定行政法規的“根據”除了憲法和法律的具體授權外，還應包括賦予行政機關的職權。在職權范圍內，沒有具體授權也可以制定行政法規。另一種是“依據說”。即行政機關制定行政法規，應遵守憲法和有關法律的要求，即應有直接的“根據”，具體的授權。認為制定行政法規不是行政機關固有的權力，也不是行政機關行使職權的形式。認為“職權說”有許多矛盾和問題：一是與行政機關的性質不符，行政機關是執行機關，不是立法機關；二是與職權的性質不符，行政機關的職權是指在哪些事項上享有管理權，而不是指享有創制規范的權力；三是與國家體制不相符，行政機關依職權立法，必然影響或者甚至取代國家權力機關立法；同時也會形成多頭立法、立法無序的狀況，不利于各國家機關按照各司其職、分工合作的原則開展工作，不利于保證法制的統一。這兩種觀點向我們提出的實質問題是：(1)“根據”是否就是指具體的授權依據？(2)行政機關的“職權”是否可以成為制定行政法規的根據？(3)行政機關制定行政法規，是行政機關固有的權力，還是因授權獲得的權力？
立法法針對實踐中提出的問題，以憲法為根據，對行政法規的立法權限作了進一步的明確和界定。這種進一步的劃分，可以說既沒有完全按照“職權說”的觀點進行細化，也沒有完全按照“依據說”的觀點詳細界定。因為從實際情況來看，“職權說”的觀點失之過寬，把行政機關的管理職權不加分析，全部當成行政法規的權限范圍，混淆了行政權和立法權的性質，從長遠來看，并不利于法制建設。而“依據說”又失之過窄，難以適應改革開放形勢的客觀需要，不利于調動行政立法的積極性，充分發揮行政立法的優勢。行政立法的優勢之一就是能及時應對社會生活中出現的新情況和新問題，而這時往往并沒有具體法律的授權依據。如某些制定法律的條件不成熟、來不及制定法律或者需要通過制定行政法規積累經驗的具體行政管理事項，如果過于強調必須有授權或者法律依據才能制定行政法規，就有可能貽誤立法時機。因此，立法法將“根據”原則作了較寬的界定。根據立法法，行政法規可以就下列事項作出規定：
一、為執行法律的規定需要制定行政法規的事項國務院是我國的最高行政機關，最高國家權力機關的執行機關，貫徹實施國家權力機關的法律是它的一項重要職責。國家最高行政機關貫徹執行法律，將法律規定的權利義務關系落實到具體的個人和組織，特別是由于我國地大人多，經濟文化發展不平衡，為適應各地不同的情況，有些法律條文比較原則，這些都需要國務院根據各種實際情況，制定具體的實施規定。從行政法規制定的實際情況來看，這方面的行政法規主要有三類：
一是綜合性的實施細則、實施條例和實施辦法。它是在法律頒布之后，對法律實施中的各種問題作出的比較全面的、具體的規定。主要內容包括，專有名詞術語的解釋、處罰獎勵幅度的具體化、行政執法機關職責的具體化、行政執法程序的具體化、實施法律的具體措施和辦法等。全國人大及其常委會通過的很多法律中，都在附則中明確規定國務院可以根據法律制定實施細則。如個人所得稅法、稅收征管法、森林法、收養法、檔案法等。有些法律雖未明確規定國務院可以制定實施細則或辦法，但為實施該法，制定相應的辦法或規定也是可以的。立法實踐中遇到的問題是，有些法律頒布多年后，相應的實施辦法和細則遲遲不能出臺；有的實施辦法和細則將立法過程中否定了的內容又重新作了規定；實施辦法和細則與法律的體例結構基本相同，重復較多，沒有體現實施性規范的特點等，需要在立法實踐中予以注意并加以解決。
二是為實施法律中的某一項規定和制度而制定的專門規定。有些法律在整體上具有較強的操作性，但某一項制度或是比較復雜，或是缺少經驗，或者發展變化較快，法律只好作原則規定，由實施機關作進一步具體的規定。如行政處罰法規定，作出罰款決定的行政機關應當與收繳罰款的機關分離，具體辦法由國務院規定。據此，國務院于1997年制定了罰款決定與罰款收繳分離實施辦法。又如公司法對國有獨資公司監事會的產生和職權作了基本規定，國務院據此頒布了國有獨資公司監事會暫行條例。
三是對法律實施的過渡、銜接問題和相關問題作出的規定。法律的頒布實施，往往標志著一項新制度的產生和執行，這就需要同現存的制度相銜接，做好過渡性安排，保持社會秩序的穩定性和連續性。如公司法規定，本法施行前依照法律、行政法規、地方性法規和國務院有關主管部門制定的《有限責任公司規范意見》、《股份有限公司規范意見》登記成立的公司，繼續保留，其中不完全具備本法規定的條件的，應當在規定的限期內達到本法規定的條件。具體實施辦法，由國務院另行規定。還有一種情況是，對實施法律的相關問題作出規定。如執業醫師法的調整對象是執業醫師，不包括鄉村醫生，但鄉村醫生是和執業醫師法有關的問題，因此，執業醫師法規定，鄉村醫生的管理辦法，由國務院另行規定。
二、憲法第八十九條規定的國務院行政管理職權的事項
行政一般是指國家行政機關從事的執行、管理活動。國務院的行政管理活動實際上就是執行國家最高權力機關的決策(包括立法和各種決議、決定)，并為實施決策而進行的計劃、領導、組織、協調和監督。國務院的行政管理職權就是由憲法根據執行和管理的實際需要而賦予的。憲法第八十九條規定，國務院行使下列職權：
(一)根據憲法和法律，規定行政措施，制定行政法規，發布決定和命令；
(二)向全國人民代表大會或者全國人民代表大會常務委員會提出議案；
(三)規定各部和各委員會的任務和職責，統一領導各部和各委員會的工作，并且領導不屬于各部和各委員會的全國性的行政工作；
(四)統一領導全國地方各級國家行政機關的工作，規定中央和省、自治區、直轄市的國家行政機關的職權的具體劃分；
(五)編制和執行國民經濟和社會發展計劃和國家預算；
(六)領導和管理經濟工作和城鄉建設；
(七)領導和管理教育、科學、文化、衛生、體育和計劃生育工作；
(八)領導和管理民政、公安、司法行政和監察等工作；
(九)管理對外事務，同外國締結條約和協定；
(十)領導和管理國防建設事業；
(十一)領導和管理民族事務，保障少數民族的平等權利和民族自治地方的自治權利；
(十二)保護華僑的正當的權利和利益，保護歸僑和僑眷的合法的權利和利益；
(十三)改變或者撤銷各部、各委員會發布的不適當的命令、指示和規章；
(十四)改變或者撤銷地方各級國家行政機關的不適當的決定和命令；
(十五)批準省、自治區、直轄市的區域劃分，批準自治州、縣、自治縣、市的建置和區域劃分；
(十六)決定省、自治區、直轄市的范圍內部分地區的戒嚴；
(十七)審定行政機構的編制，依照法律規定任免、培訓、考核和獎懲行政人員；
(十八)全國人民代表大會和全國人民代表大會常務委員會授予的其他職權。
從憲法的規定來看，國務院的行政管理職權實際上是四個方面：一是全國性行政工作的領導權。這主要體現在該條的(三)、(四)、(五)以及(十五)、(十六)項；二是部門性行政工作的領導和管理權，主要體現在該條的(六)至(十二)項；三是行政機關的編制審定權和行政人員的任免、獎懲權，主要體現在第(十七)項；四是行政監督權，主要體現在第(十三)和第(十四)項。
該條第(一)、(二)項關于國務院規定行政措施，制定行政法規，發布決定和命令以及向全國人大及其常委會提出議案的規定，和其他各項職權的性質有很大不同，服務于其他各項職權，是實現其他各項行政管理職權的方式、途徑和重要手段。因為在其他各項行政管理職權中，都可以通過制定行政法規來實現管理目標；通過向國家權力機關提出議案，由國家權力機關作出決策，促成行政管理目標的實現。它總是和具體的事權結合起來而實現其功能的。當然，這并不妨礙國務院就此可以制定有關的行政法規。如國務院制定了《行政法規制定程序暫行條例》。
在國務院的行政管理職權范圍內，國務院可以制定和頒布行政法規。既然如此，也許有人會問，這不是按職權說的觀點確立了行政法規的權限范圍嗎？對這個問題的回答是，不應簡單地從形式上認識問題。從理論上說，國務院的職權和全國人大及其常委會的職權，就效力范圍來說，都是覆蓋全國的。但區分兩者的一個重要界限在于，前者是行政管理權，后者是重大問題的創制權。立法法在配置各立法主體的立法權限時，首先規定了全國人大及其常委會的十項專屬立法權，這些都屬于重大事項的創制權，其中有些與國務院的行政管理職權有關，比如國家主權的事項，對公民政治權利剝奪、限制人身自由的強制措施和處罰，對非國有財產的征收，基本經濟制度以及財政、稅收、海關、金融和外貿的基本制度等。雖然這些事項與國務院的行政管理職權有關，但非經專門授權或法律規定，國務院不能就這些事項制定行政法規。比如，國務院有權決定省、自治區、直轄市的范圍內部分地區的戒嚴，但這并不等于可以以行政法規創立戒嚴制度，因為戒嚴涉及到在一個地區和一定的時間內暫時中止公民的某些權利和自由。所以，并不是憲法第八十九條所規定的事項，都能制定行政法規，它必須以不僭越全國人大及其常委會的國家立法權為前提。另外，對于全國人大及其常委會專屬立法權以外的事項，國務院也只能從行政管理的角度制定行政法規；有法律的要根據法律制定行政法規。
三、全國人大及其常委會授權的事項
對于全國人大及其常委會專屬立法權范圍內的事項，國務院不能制定行政法規。如果要對其中的事項進行規定，就需取得授權。從前面兩項內容來看，行政法規的調整范圍已是相當廣泛了，在這種情況下，為什么還要規定全國人大及其常委會授權國務院立法？這主要是：1.目前，我國的經濟體制正處于從計劃經濟向市場經濟過渡的階段，建設社會主義市場經濟，沒有現成的經驗和模式，必須在實踐中不斷探索。2.當今社會，科學技術迅猛發展，社會關系復雜多變，不斷出現新情況、新問題。3.全國人大每年開一次會，會期約在一至兩星期，全國人大常委會每兩個月召開一次會議，會期約一個星期。工作方式是集體行使職權，集體決定問題。這些因素決定了全國人大及其常委會對其專屬立法權領域的事項難以完全做到及時立法或修改。因此，為了及時應對復雜多變的情況，積極進行探索，發揮行政法規的靈活、迅速的優勢，建立授權制度是必要的。根據實際需要，全國人大及其常委會可以將其專屬立法權領域的部分事項授權國務院制定行政法規。立法法第九條規定：“本法第八條規定的事項尚未制定法律的，全國人民代表大會及其常務委員會有權作出決定，授權國務院可以根據實際需要，對其中的部分事項先制定行政法規，但是有關犯罪和刑罰、對公民政治權利的剝奪和限制人身自由的強制措施和處罰、司法制度等事項除外。”
國務院根據全國人大及其常委會的授權決定先制定的行政法規，經過實踐檢驗，制定法律的條件成熟時，國務院應當及時提請全國人大及其常委會制定法律。何謂“制定法律的條件成熟”？這是一個需要研究的問題。可以從以下幾個標準來掌握：第一，行政法規所規范的社會關系已經比較穩定，不是在急速的變化調整中。如我國的金融管理體制，經過改革開放以來的實踐和探索，逐步明確了中國人民銀行的職能，即作為國家的中央銀行，在國務院的領導下獨立執行貨幣政策，調控貨幣供應量，保持幣值穩定；對金融機構實施嚴格的監管，維護金融秩序，保證金融體系安全、有效地運行。因而在《中華人民共和國銀行管理暫行條例》的基礎上，全國人大制定了《中華人民共和國中國人民銀行法》。第二，行政法規所規定的措施和制度，經實踐檢驗是可行的，必需的，如1990年2月，國務院頒布了行政監察條例，多年的實施表明，條例規定的監察體制和監察措施是可行的。因此，在此基礎上，制定了行政監察法。第三，改革的方向比較明確具體。如我國的經濟體制改革，經過長時間的探索，最終把建立社會主義市場經濟體制作為改革目標，具體到國有企業改革，就是要建立現代企業制度。公司法正是根據經濟體制改革所確立的方向，在國務院有關部門頒布的《有限責任公司規范意見》、《股份有限公司規范意見》的基礎上而制定的。第四，各方面的意見比較一致。一般來說，爭論比較大的問題，往往是不太成熟的事項。如破產法，六屆全國人大常委會在審議時，爭議很大。特別是在產權不清、社會保障制度還不健全的情況，國有企業如何實施破產，確實有很多問題需要研究，因而破產法只能通過試行，破產法的實施情況也確實說明了這一點。
第五十七條 行政法規由國務院組織起草。國務院有關部門認為需要制定行政法規的，應當向國務院報請立項。
【釋義】本條是關于行政法規起草的規定。
本條的規定包括兩個方面的內容，即確定行政法規的制定項目和草案的組織起草工作。
一、立項
立項就是將制定行政法規的項目納入立法規劃或計劃，或者由國務院批準或者決定某一事項開展制定行政法規的工作。為了使行政法規的制定工作有計劃、有步驟、有目的地開展，使行政法規的制定工作科學化、系統化，制定行政法規應當先報請立項，立項權屬于國務院。
為了加強行政立法工作的計劃性，保證行政立法工作的有序開展，增強各個層次的立法活動的協調性，近年來，國務院制定和頒布了立法計劃。即對國務院在一定時間內的行政立法工作所作的設想和安排。目前主要是年度計劃和五年計劃。立法計劃的內容主要包括四個方面：一是指導思想、立法重點和預期目標；二是向全國人大及其常委會提出法律草案的項目；三是擬制定行政法規的項目；四是立法計劃的組織落實。立法計劃對于指導立法工作具有重要意義，它有利于明確立法工作的重點、難點、目標和任務，加強對立法工作的領導；有利于立法決策者、立法工作機構、立法工作人員以及其他有關方面，如專家學者，積極主動地開展工作，保證立法工作有條不紊地進行；有利于把立法和改革決策結合起來，使立法與社會關系協調發展，取得預期的社會效果；有利于保持立法工作的協調統一，防止重復立法和分散立法，降低立法成本，提高立法質量。
國務院的立法計劃一般由國務院的法制工作機構負責編制，其程序主要包括：1.立法項目的提出。立法項目一般由國務院所屬機構提出。提出立法項目，并不是簡單地提出一個立法題目，而是要在立法調研的基礎上，提出立法報告書。為什么對立法項目所要解決的主要問題必須通過立法來解決？現行法律、法規、規章對解決這些問題有無規定？該項立法的調整對象是什么？與相關法律、法規、規章是什么關系？該項立法的主要內容是什么，面臨哪些主要問題？立法時機是否成熟，何時可以出臺等問題作出回答和說明。2.匯總審查。政府法制工作機構對各部門提出的立法項目，從社會主義法律體系和行政管理的要求出發，分析、研究每個立法項目的必要性、可行性和出臺時機；分析各個立法項目之間、每個立法項目與現行立法之間的關系。然后，根據實際需要，按照輕重緩急，對需要立法的項目進行綜合平衡，編制出立法計劃。3.報請審批。由國務院法制工作機構報請國務院批準，由國務院對立法項目作出決策。
立項還有一種情況，就是在計劃之外臨時追加項目，對發展著的客觀形勢來說，計劃畢竟帶有局限性。為了適應不斷變化的新情況，根據需要可以追加新的立法項目。追加立法項目，既可以是國務院主動提出，也可以是國務院有關部門提出，報國務院批準。
編制立法計劃，既要根據改革開放和現代化建設的客觀要求，力爭使立法同改革進程相適應，又要根據實際可能，努力做到切實可行。凡是黨和國家對有關立法項目涉及的體制和方針政策已經確定或者實踐經驗基本成熟的，如鞏固、完善已出臺改革措施的立法項目；同已出臺的法律、法規相配套的立法項目；進一步完善有關行政管理體制的立法項目等，應當納入計劃，抓緊起草，盡快出臺。對改革尚不到位或者改革尚處于試點階段所涉及的立法項目，要充分考慮該項目的出臺時機和條件，待條件基本成熟后再納入計劃。同時，還應當突出重點，區分緩急，注意保持法律體系的協調、統一，堅持立、改、廢并重。
二、起草
即擬定行政法規條文草案和說明的活動。行政法規的起草，不同于起草一般的行政機關文件，它是實現行政法規制定權的重要步驟，并且關系到立法質量、行政法規的出臺進程，是一件十分重要而嚴肅的工作。因此，行政法規由國務院組織起草，即確定具體的起草單位，組成起草班子，確定起草的指導思想和原則。一般來說，不同的事項，由不同的單位承擔起草任務。從實際情況來看，部門性行政法規一般由業務主管部門承擔起草任務；涉及幾個部門的事項，由主要的主管部門牽頭，其他有關部門參加，共同承擔起草任務；綜合性、全局性的事項，由綜合性部門牽頭起草；有關政府法制建設的事項，由法制工作機構牽頭起草。為有效地開展起草工作，有時成立專門的起草班子，其名稱有的叫起草小組，有的稱起草辦公室；有的并無專門的起草班子，而是由一個部門具體負責。不論以何種方式組織起草工作，都要注意保持起草人員的合理結構。特別是對于一些重大、復雜的行政法規草案的起草，既要有法律專家，又要有其他方面的專家，如經濟、技術、管理專家；既要有從事實際工作的人員，又要有從事理論研究的人員；既要有領導決策人員，又要有從事具體研究工作的人員；既要有主管部門的人員，又要有相關部門的人員。以發揮各自的優勢，形成合力，完成起草工作。當然，對于一些比較簡單明確的事項，可以從簡處理。比較典型的行政法規草案的起草工作，一般包括以下幾個環節：
一是準備工作。起草任務確定之后，負責起草的人員即著手準備起草。準備工作包括了解立法目的、任務和要解決的實際問題；了解與立法事項有關的現行法律、法規和政策；了解立法事項的理論研究情況；了解立法事項的現實情況。在此基礎上，擬定起草計劃、步驟和方法等。
二是專題研討和調研。根據初步了解的情況，就立法事項擬定出調研提綱和研討專題。專題研討既可以在起草人員內部進行，也可以召開專題研討會，邀請有關專家、學者參加。專題調研可以采取請進來、走出去相結合的辦法。請進來就是請有關部門和單位的人員座談，了解情況；走出去就是到實際生活中調查了解立法事項的情況以及人民群眾的意見、要求和建議等。同時還要對國外的相關情況和做法進行研究，以資借鑒。確定需要立法解決的主要問題并提出可行的解決方案，是起草工作的關鍵環節，是草擬條文的前提和基礎。
三是擬定條文和起草說明。這個工作也可以分步進行，首先列出需要規定的問題，并按邏輯順序進行編排，形成合理的結構。隨后運用立法技術，科學表達需要規定的事項，形成草案試擬稿，在起草人員內部開展討論研究。經過初步修改完善，形成征求意見稿，發送各有關方面征求意見，然后再作進一步的修改完善。對于起草工作中的一些重大、敏感性問題，還應及時向上級請示報告，保持起草工作的正確方向。這其中的有些工作，并不是一次就能完成的，有的可能要進行多次，如內部討論、征求意見、請示報告等。
四是報請起草機關審批，形成正式的草案送審稿。由某一個部門單獨承擔起草任務的，由部門首長召開有關會議討論決定，如部務會議、委務會議、局務會議；由兩個或兩個以上部門承擔起草任務的，主辦單位討論決定之后，要送相關部門審查同意。起草機關在審查討論時，具體負責起草工作的負責人要對草案的主要內容、重要問題、處理辦法和不同意見予以匯報說明。
在起草行政法規草案過程中，要始終堅持以憲法和法律為依據，以黨的方針政策為指導，從全體人民的整體利益出發，從實際情況出發，充分發揚民主，正確把握改革開放的進程，科學合理地規范立法事項，使草案具有堅實的法律基礎、政策基礎、民意基礎，為其順利出臺創造條件。
第五十八條 行政法規在起草過程中，應當廣泛聽取有關機關、組織和公民的意見。聽取意見可以采取座談會、論證會、聽證會等多種形式。
【釋義】本條是關于行政法規草案在起草過程中征求意見的規定。
行政法規草案的起草和法律草案的起草一樣，在起草過程中要廣泛征求并聽取各方面的意見。我國是工人階級領導的以工農聯盟為基礎的人民民主專政的社會主義國家。人民是國家的主人，一切權力屬于人民。我國的國家性質決定，立法應當體現人民的意志，反映人民的意見、要求和建議。行政機關實行首長負責制，這是行政管理所必需的，同時也應看到，其決策的民主性較之權力機關有一定的差別；行政機關在行政管理中與行政相對人沖撞比較多，容易從方便管理的角度考慮和決定問題；行政機關聽取意見的渠道和方式還有待完善等。因此，行政法規在制定過程中充分發揚民主，廣泛聽取意見就顯得尤為必要。立法法對行政法規在起草過程中聽取意見，作了兩個方面的規定：
一是要廣泛地聽取各方面的意見，主要是有關機關、組織和公民。“兼聽則明，偏聽則暗”，全面聽取意見至關重要。既要聽取有關國家機關的意見，又要聽取行政相對人的意見；既要聽取本部門、本系統的意見，又要聽取其他部門和系統的意見；既要聽取領導的意見，又要聽取群眾的意見；既要聽取贊成意見，也要聽取反對意見。
二是可以采取多種形式聽取意見。主要方式有：
(一)座談會
即由起草機關邀請有關專家和部門、社會團體、企業事業組織的代表座談，就立法事項發表意見。為了使座談會收到較好效果，參加座談的人員要有一定的廣泛性、代表性、專業性，要為參加座談的人員提供有關背景資料，給予較充分的研究時間等。對于座談會的意見，應當歸納整理，逐條逐項進行研究。
(二)論證會
即邀請有關專家對草案內容，尤其是一些帶有技術性的問題的必要性、可行性和科學性進行研究論證，作出評估。研究論證并不必然得出支持性的結論，對于否定性的意見要聽得進去，要勇于面對、正視反對意見，并如實匯報。現在有些起草者把論證會當成部門利益的工具，論證的結論一概是必要可行，這就失去了論證的作用。參加論證的人員要堅持實事求是，做到客觀公正，認真履行職責，用自己的專業知識為立法服務。
(三)聽證會
聽證制度最初源于英美普通法中的自然公正原則。其基本含義有兩個：一是任何人不應成為自己案件的法官；二是任何人在受到懲罰或其他不利處分之前，應為之提供公正的申辯機會。其目的是保證司法公正。后來，這一原則推廣應用于立法和行政領域，形成了立法聽證制度和行政聽證制度。美國、日本實行比較廣泛的聽證制度。我國的聽證制度由行政處罰法首次引入。行政處罰法規定，“行政機關作出責令停產停業、吊銷許可證或者執照、較大數額罰款等行政處罰決定之前，應當告知當事人有要求舉行聽證的權利；當事人要求聽證的，行政機關應當組織聽證。”并對聽證的組織程序作了規定。這次立法法將聽證制度引入到立法過程中，拓寬了立法聽取意見的方式。在起草行政法規的過程中，要根據所涉項目的具體情況組織聽證。至于哪些事項必須舉行聽證會，聽證如何組織，聽證獲取的意見如何處理等，立法法并未規定，需要在實踐中進一步探索，由行政法規加以具體規定。
此外，還可以將草案印發各有關部門和單位，書面征求意見；將草案在報紙或者其他媒體上全文刊登，面向全社會征求意見。應當說聽取和征求意見并不是目的，更重要的是要研究、吸收這些意見，使起草工作更加符合客觀規律。因此，無論以哪種方式或方法獲取的意見，都應當認真加以研究。即使是不正確的意見，也應當如此，它可以從反面印證起草工作的正確與否。立法法對行政法規草案在起草過程中聽取意見的要求同樣也適用于行政法規草案的審查階段。
第五十九條 行政法規起草工作完成后，起草單位應當將草案及其說明、各方面對草案主要問題的不同意見和其他有關資料送國務院法制機構進行審查。
國務院法制機構應當向國務院提出審查報告和草案修改稿，審查報告應當對草案主要問題作出說明。
【釋義】本條是關于行政法規草案審查的規定。
起草機關完成起草任務之后，要依照一定的程序報送政府法制工作機構審查。為什么草案起草之后，還要報法制機構進行審查，而不直接報國務院決定？這主要是從國家全局出發，進一步研究審查草案的必要性和可行性，提高立法質量，保證法制統一，防止部門傾向。各部門在起草時，可能從本部門的工作考慮較多，在處理局部與全局、本部門和其他部門、行政相對人的關系時，客觀上受到一些局限；再加上起草者主觀和客觀上的原因，草案難免會有一些缺陷。法制機構統一審查，可以將立法失誤和缺陷加以避免和克服或減到最低程度。起草機關報送審查時，應當材料齊備。主要是：(一)草案及其說明。說明即對草案的起草過程、指導思想、草案的基本原則、對重要問題的處理辦法、不同意見的協商結果等問題所作的解釋和闡述。說明要有針對性，扼要地反映草案的主要內容。(二)各方面對草案主要問題的不同意見。反映不同意見一定要全面、客觀，不能故意隱瞞不同意見。(三)其他有關資料，包括論證材料、現狀分析、實施評估、理論分析等。審查的主要程序是：
一是了解情況。法制機構接到草案后，要根據草案性質和業務分工，確定具體負責審查的部門和人員。經辦人員著手進行審查時，首先要了解草案的有關情況。主要包括起草過程、草案的主要內容及條文的含義、對草案的主要不同意見、現行有關的法律、法規和方針政策、現實的基本情況、國外的相關情況等。了解情況可以采取請起草部門介紹情況、深入實際調查研究、書面收集有關資料等多種方式。
二是征求意見。審查者要想了解草案的矛盾和焦點，是否必要和可行，最好的辦法就是征求各方面的意見，從中發現問題。征求意見可以按照立法法關于在起草過程中征求意見的方式、方法和要求的規定辦理，也可以根據草案的具體情況采取其他更為靈活的方式，如電話征求意見、口頭征求意見、有針對性地征求個別部門的意見等。
三是協調分歧。對于有關部門之間存在的分歧較大的問題，審查機關應當進行協調。即由審查機關的領導或其上級領導主持，召集有關方面的人員，對草案的不同意見進行協商，形成解決方案。其目的是要使各方達成合理、合法的一致意見。做好協調工作，必須深入調查研究，掌握正確的方法。應當充分發揮民主，讓各方面充分發表意見，并提出理由和依據。在協商解決方案時，要思路開闊，準備多種解決方案，以便最終達成一致意見。同時，也要堅持原則，對事關法制統一的大問題，不能遷就。一般情況下，比較復雜的問題要經過多次協調才能解決。如果經過反復協調，有關部門仍不能取得一致意見，審查機關應在分析研究各方面意見、掌握各種情況的基礎上，提出解決方案，報請上級機關決斷。
四是審查修改。主要是審查草案是否具有憲法、法律依據或者授權依據；草案內容是否同憲法、法律相抵觸；是否同其他相關行政法規相銜接；是否符合黨的方針、政策；結構、條文和法律用語是否準確；條文內容是否科學、合理、可行；是否符合改革和發展的實際需要。對于一些重大復雜的問題，必要時還可以展開論證工作。在此基礎上對草案送審稿進行修改，并寫出審查結果報告。
政府法制機構對行政法規草案審查完畢后，向國務院提出審查報告和草案修改稿，提請國務院審議。法制機構提出的審查報告應當對草案的主要問題作出說明，其中既包括對主要內容的說明，也包括對有關不同意見的說明及協調結果，以提請國務院領導注意，作出決策。
第六十條 行政法規的決定程序依照中華人民共和國國務院組織法的有關規定辦理。
【釋義】本條是關于行政法規決定程序的規定。
行政法規的決定就是在認真研究的基礎上，由國務院對報送的行政法規草案決定是否修改、如何修改、是否通過。其程序依照中華人民共和國國務院組織法的有關規定辦理。國務院組織法是關于國務院的組成、會議制度、領導制度、工作中的請示報告制度和機構設置的原則的重要法律。其中第二條規定，“國務院實行總理負責制。總理領導國務院的工作。副總理、國務委員協助總理工作”。第四條規定，“國務院會議分為國務院全體會議和國務院常務會議。國務院全體會議由國務院全體成員組成。國務院常務會議由總理、副總理、國務委員、秘書長組成。總理召集和主持國務院全體會議和國務院常務會議。國務院工作中的重大問題，必須經國務院常務會議或者國務院全體會議討論決定。”一項行政法規的頒布，往往是一項新的管理制度或措施的誕生；行政法規在全國范圍內實施，具有普遍約束力，影響廣泛；有的還規定有處罰措施，涉及行政相對人的切身利益。因此，一般說來，制定行政法規都屬于國務院工作中的重大問題，都應當經國務院常務會議或者國務院全體會議討論決定。當然，個別行政法規草案，各方面意見比較一致,實踐經驗比較成熟，調整對象比較簡單，或者只對原有行政法規作少量條文修改，這類不屬于重大問題的草案，可以由國務院領導書面審批或者召開總理辦公會議決定。
國務院實行總理負責制，總理領導國務院的工作，副總理、國務委員協助總理工作。因此，在討論行政法規草案時，在充分發揚民主、聽取意見和建議的基礎上，由總理作出決策，決定是否修改、如何修改以及是否頒布實行。不實行少數服從多數的合議表決制。國務院常務會議或者全體會議討論通過行政法規，沒有嚴格的次數要求，多數情況下，一次會議即可通過；有的行政法規也可經過兩次或者兩次以上會議討論通過。
第六十一條 行政法規由總理簽署國務院令公布。
【釋義】本條是關于行政法規公布主體的規定。
公布是行政法規制定工作中的最后一道程序。行政法規和法律的制定一樣，在其通過之后，并不自然產生法律效力。因為這時的法律尚不為公眾知曉，不能發揮調整社會關系、規范人們行為的作用。要使法律得到遵守和執行，就必須將法律公之于眾。立法理論認為，法律必須公布，未經公布的法律，不具有法律效力，對公眾不具有約束力。因此，行政法規通過之后，要及時公布。
我國法律由國家主席簽署主席令予以公布，地方性法規由代表大會主席團或者常委會公告公布，規章由部門首長或者地方政府首長簽署公布。行政法規的公布權屬于總理。總理是國家最高行政機關的首長，領導和主持國家行政機關的工作。國務院組織法規定，國務院發布決定、命令和行政法規，向全國人民代表大會或者全國人民代表大會常務委員會提出的議案，任免人員，由總理簽署。
總理簽署公布行政法規，表明該項行政法規已經完成了立法程序，開始產生法律效力。總理公布行政法規，采取簽署國務院令的形式。國務院令的內容通常包括該行政法規的制定機關、通過日期和施行時間。
第六十二條 行政法規簽署公布后，及時在國務院公報和在全國范圍內發行的報紙上刊登。
在國務院公報上刊登的行政法規文本為標準文本。
【釋義】本條是關于行政法規公布載體的規定。
首先，行政法規的刊載要做到及時。一般來講，當天簽署的行政法規，應當馬上或者在第二天通過報紙和其他媒體刊登，以便讓有關機關準備實施，讓公民、法人和其他組織知曉，對自己的行為作出調整。有些行政法規是自公布之日起施行，這種情況下，及時公布更為重要。否則，難以發揮作用。
其次，行政法規的刊載要便于獲取。行政法規的公布載體有兩種：一是國務院公報，它是正式刊登國務院頒布的行政法規、各種決定、命令、行政措施、提出的議案、簽訂的條約和協定、人事任命以及其他國務院文件的法定刊物，具有權威性。其不足之處是出版周期較長，不便于及時獲取。二是全國范圍內發行的報紙，主要是人民日報。其優勢是每日出版，傳播范圍廣，迅速及時。但是，報紙作為一種新聞工具，并不具有刊登行政法規的法定義務，行政法規如不能在報紙上刊登，其及時傳播就會受到一定的限制，因此，要大力改進行政法規的刊載辦法。隨著信息技術的發展，還可以采取網上公布的方式，以便于獲取和查閱。
第三，行政法規的刊登應當做到準確。有些情況下，刊登行政法規的載體很多，有時多家報紙同時刊登，還有各種“匯編”、“全書”、“大全”等書籍收錄行政法規，但由于編輯校對工作不到位，各種文本之間出現不一致的情況時有發生，不夠嚴肅。為了便于執法和司法，必須明確標準文本。因此，立法法規定，在國務院公報上刊登的行政法規文本為標準文本。文本之間發生不一致時，應當以公報上刊登的文本為準。
據統計，改革開放以來，國家最高行政機關共制定行政法規有八百多件，其中現行有效的行政法規大約有七百三十多件。內容廣泛，包括國防、外交、公安、司法、民政、財政、稅務、金融、保險、審計、勞動、人事、監察、教育、科學、文化、衛生、體育、交通、郵電、城鄉建設、環境保護、農業、林業、海關、工商行政管理等行政管理的各個領域。從行政法規的具體內容來看，大體是有關行政管理的原則、行政管理主體及其職責與任務、行政程序、行政處理(如行政許可、行政給付、行政確認、行政裁決、行政征收、行政強制、行政處罰與獎勵等)以及行政救濟。20年來的實踐表明，大量行政法規的制定和實施，對實施憲法和法律，促進依法行政，推進國家的改革開放和經濟建設，維護社會穩定，發揮了重要的規范、引導和保障作用。
第五十六條 國務院根據憲法和法律，制定行政法規。
行政法規可以就下列事項作出規定：
(一)為執行法律的規定需要制定行政法規的事項；
(二)憲法第八十九條規定的國務院行政管理職權的事項。
應當由全國人民代表大會及其常務委員會制定法律的事項，國務院根據全國人民代表大會及其常務委員會的授權決定先制定的行政法規，經過實踐檢驗，制定法律的條件成熟時，國務院應當及時提請全國人民代表大會及其常務委員會制定法律。
【釋義】本條是關于行政法規權限范圍的規定。
我國憲法在配置立法權時，使用了幾個不同的范疇來表達。即全國人大及其常委會行使國家立法權；國務院根據憲法和法律，制定行政法規，用“根據”原則對行政機關的立法權限作了基本的界定；省、自治區、直轄市人大及其常委會在不同憲法、法律和行政法規相抵觸的前提下，可以制定地方性法規，用“不抵觸”原則界定了地方的立法權限。近20年的實踐表明，這種劃分是比較科學的。雖然簡單，但執行起來并不困難，實際操作并不難于把握；雖然原則、靈活，但也能維護法制的統一，可以按這些原則進行有效的立法監督；特別是這種劃分是動態的，而不是靜態的，沒有拘泥于事權的分配，保持了立法體制內在的活力，有利于調動各個立法主體的積極性，滿足法制建設對立法的需求。憲法頒布以來，我國正是依據這種劃分，開展了卓有成效的立法工作。
當然，立法實踐對憲法的規定也提出了一些問題。憲法第八十九條規定國務院根據憲法和法律制定行政法規。但對如何理解憲法和有關法律規定的“根據”原則，則有兩種不同意見。一種是“職權說”。即法定的行政機關除了根據憲法和法律制定行政法規外，在憲法和法律賦予的職權范圍內，根據實際需要，也可以制定行政法規。認為制定行政法規是行政機關行使行政管理職權的形式之一，行政機關在其職權范圍內，凡法律未曾禁止的，或者不屬于法律明確列舉的調整事項，可以通過制定行政法規來履行職權。制定行政法規的“根據”除了憲法和法律的具體授權外，還應包括賦予行政機關的職權。在職權范圍內，沒有具體授權也可以制定行政法規。另一種是“依據說”。即行政機關制定行政法規，應遵守憲法和有關法律的要求，即應有直接的“根據”，具體的授權。認為制定行政法規不是行政機關固有的權力，也不是行政機關行使職權的形式。認為“職權說”有許多矛盾和問題：一是與行政機關的性質不符，行政機關是執行機關，不是立法機關；二是與職權的性質不符，行政機關的職權是指在哪些事項上享有管理權，而不是指享有創制規范的權力；三是與國家體制不相符，行政機關依職權立法，必然影響或者甚至取代國家權力機關立法；同時也會形成多頭立法、立法無序的狀況，不利于各國家機關按照各司其職、分工合作的原則開展工作，不利于保證法制的統一。這兩種觀點向我們提出的實質問題是：(1)“根據”是否就是指具體的授權依據？(2)行政機關的“職權”是否可以成為制定行政法規的根據？(3)行政機關制定行政法規，是行政機關固有的權力，還是因授權獲得的權力？
立法法針對實踐中提出的問題，以憲法為根據，對行政法規的立法權限作了進一步的明確和界定。這種進一步的劃分，可以說既沒有完全按照“職權說”的觀點進行細化，也沒有完全按照“依據說”的觀點詳細界定。因為從實際情況來看，“職權說”的觀點失之過寬，把行政機關的管理職權不加分析，全部當成行政法規的權限范圍，混淆了行政權和立法權的性質，從長遠來看，并不利于法制建設。而“依據說”又失之過窄，難以適應改革開放形勢的客觀需要，不利于調動行政立法的積極性，充分發揮行政立法的優勢。行政立法的優勢之一就是能及時應對社會生活中出現的新情況和新問題，而這時往往并沒有具體法律的授權依據。如某些制定法律的條件不成熟、來不及制定法律或者需要通過制定行政法規積累經驗的具體行政管理事項，如果過于強調必須有授權或者法律依據才能制定行政法規，就有可能貽誤立法時機。因此，立法法將“根據”原則作了較寬的界定。根據立法法，行政法規可以就下列事項作出規定：
一、為執行法律的規定需要制定行政法規的事項國務院是我國的最高行政機關，最高國家權力機關的執行機關，貫徹實施國家權力機關的法律是它的一項重要職責。國家最高行政機關貫徹執行法律，將法律規定的權利義務關系落實到具體的個人和組織，特別是由于我國地大人多，經濟文化發展不平衡，為適應各地不同的情況，有些法律條文比較原則，這些都需要國務院根據各種實際情況，制定具體的實施規定。從行政法規制定的實際情況來看，這方面的行政法規主要有三類：
一是綜合性的實施細則、實施條例和實施辦法。它是在法律頒布之后，對法律實施中的各種問題作出的比較全面的、具體的規定。主要內容包括，專有名詞術語的解釋、處罰獎勵幅度的具體化、行政執法機關職責的具體化、行政執法程序的具體化、實施法律的具體措施和辦法等。全國人大及其常委會通過的很多法律中，都在附則中明確規定國務院可以根據法律制定實施細則。如個人所得稅法、稅收征管法、森林法、收養法、檔案法等。有些法律雖未明確規定國務院可以制定實施細則或辦法，但為實施該法，制定相應的辦法或規定也是可以的。立法實踐中遇到的問題是，有些法律頒布多年后，相應的實施辦法和細則遲遲不能出臺；有的實施辦法和細則將立法過程中否定了的內容又重新作了規定；實施辦法和細則與法律的體例結構基本相同，重復較多，沒有體現實施性規范的特點等，需要在立法實踐中予以注意并加以解決。
二是為實施法律中的某一項規定和制度而制定的專門規定。有些法律在整體上具有較強的操作性，但某一項制度或是比較復雜，或是缺少經驗，或者發展變化較快，法律只好作原則規定，由實施機關作進一步具體的規定。如行政處罰法規定，作出罰款決定的行政機關應當與收繳罰款的機關分離，具體辦法由國務院規定。據此，國務院于1997年制定了罰款決定與罰款收繳分離實施辦法。又如公司法對國有獨資公司監事會的產生和職權作了基本規定，國務院據此頒布了國有獨資公司監事會暫行條例。
三是對法律實施的過渡、銜接問題和相關問題作出的規定。法律的頒布實施，往往標志著一項新制度的產生和執行，這就需要同現存的制度相銜接，做好過渡性安排，保持社會秩序的穩定性和連續性。如公司法規定，本法施行前依照法律、行政法規、地方性法規和國務院有關主管部門制定的《有限責任公司規范意見》、《股份有限公司規范意見》登記成立的公司，繼續保留，其中不完全具備本法規定的條件的，應當在規定的限期內達到本法規定的條件。具體實施辦法，由國務院另行規定。還有一種情況是，對實施法律的相關問題作出規定。如執業醫師法的調整對象是執業醫師，不包括鄉村醫生，但鄉村醫生是和執業醫師法有關的問題，因此，執業醫師法規定，鄉村醫生的管理辦法，由國務院另行規定。
二、憲法第八十九條規定的國務院行政管理職權的事項
行政一般是指國家行政機關從事的執行、管理活動。國務院的行政管理活動實際上就是執行國家最高權力機關的決策(包括立法和各種決議、決定)，并為實施決策而進行的計劃、領導、組織、協調和監督。國務院的行政管理職權就是由憲法根據執行和管理的實際需要而賦予的。憲法第八十九條規定，國務院行使下列職權：
(一)根據憲法和法律，規定行政措施，制定行政法規，發布決定和命令；
(二)向全國人民代表大會或者全國人民代表大會常務委員會提出議案；
(三)規定各部和各委員會的任務和職責，統一領導各部和各委員會的工作，并且領導不屬于各部和各委員會的全國性的行政工作；
(四)統一領導全國地方各級國家行政機關的工作，規定中央和省、自治區、直轄市的國家行政機關的職權的具體劃分；
(五)編制和執行國民經濟和社會發展計劃和國家預算；
(六)領導和管理經濟工作和城鄉建設；
(七)領導和管理教育、科學、文化、衛生、體育和計劃生育工作；
(八)領導和管理民政、公安、司法行政和監察等工作；
(九)管理對外事務，同外國締結條約和協定；
(十)領導和管理國防建設事業；
(十一)領導和管理民族事務，保障少數民族的平等權利和民族自治地方的自治權利；
(十二)保護華僑的正當的權利和利益，保護歸僑和僑眷的合法的權利和利益；
(十三)改變或者撤銷各部、各委員會發布的不適當的命令、指示和規章；
(十四)改變或者撤銷地方各級國家行政機關的不適當的決定和命令；
(十五)批準省、自治區、直轄市的區域劃分，批準自治州、縣、自治縣、市的建置和區域劃分；
(十六)決定省、自治區、直轄市的范圍內部分地區的戒嚴；
(十七)審定行政機構的編制，依照法律規定任免、培訓、考核和獎懲行政人員；
(十八)全國人民代表大會和全國人民代表大會常務委員會授予的其他職權。
從憲法的規定來看，國務院的行政管理職權實際上是四個方面：一是全國性行政工作的領導權。這主要體現在該條的(三)、(四)、(五)以及(十五)、(十六)項；二是部門性行政工作的領導和管理權，主要體現在該條的(六)至(十二)項；三是行政機關的編制審定權和行政人員的任免、獎懲權，主要體現在第(十七)項；四是行政監督權，主要體現在第(十三)和第(十四)項。
該條第(一)、(二)項關于國務院規定行政措施，制定行政法規，發布決定和命令以及向全國人大及其常委會提出議案的規定，和其他各項職權的性質有很大不同，服務于其他各項職權，是實現其他各項行政管理職權的方式、途徑和重要手段。因為在其他各項行政管理職權中，都可以通過制定行政法規來實現管理目標；通過向國家權力機關提出議案，由國家權力機關作出決策，促成行政管理目標的實現。它總是和具體的事權結合起來而實現其功能的。當然，這并不妨礙國務院就此可以制定有關的行政法規。如國務院制定了《行政法規制定程序暫行條例》。
在國務院的行政管理職權范圍內，國務院可以制定和頒布行政法規。既然如此，也許有人會問，這不是按職權說的觀點確立了行政法規的權限范圍嗎？對這個問題的回答是，不應簡單地從形式上認識問題。從理論上說，國務院的職權和全國人大及其常委會的職權，就效力范圍來說，都是覆蓋全國的。但區分兩者的一個重要界限在于，前者是行政管理權，后者是重大問題的創制權。立法法在配置各立法主體的立法權限時，首先規定了全國人大及其常委會的十項專屬立法權，這些都屬于重大事項的創制權，其中有些與國務院的行政管理職權有關，比如國家主權的事項，對公民政治權利剝奪、限制人身自由的強制措施和處罰，對非國有財產的征收，基本經濟制度以及財政、稅收、海關、金融和外貿的基本制度等。雖然這些事項與國務院的行政管理職權有關，但非經專門授權或法律規定，國務院不能就這些事項制定行政法規。比如，國務院有權決定省、自治區、直轄市的范圍內部分地區的戒嚴，但這并不等于可以以行政法規創立戒嚴制度，因為戒嚴涉及到在一個地區和一定的時間內暫時中止公民的某些權利和自由。所以，并不是憲法第八十九條所規定的事項，都能制定行政法規，它必須以不僭越全國人大及其常委會的國家立法權為前提。另外，對于全國人大及其常委會專屬立法權以外的事項，國務院也只能從行政管理的角度制定行政法規；有法律的要根據法律制定行政法規。
三、全國人大及其常委會授權的事項
對于全國人大及其常委會專屬立法權范圍內的事項，國務院不能制定行政法規。如果要對其中的事項進行規定，就需取得授權。從前面兩項內容來看，行政法規的調整范圍已是相當廣泛了，在這種情況下，為什么還要規定全國人大及其常委會授權國務院立法？這主要是：1.目前，我國的經濟體制正處于從計劃經濟向市場經濟過渡的階段，建設社會主義市場經濟，沒有現成的經驗和模式，必須在實踐中不斷探索。2.當今社會，科學技術迅猛發展，社會關系復雜多變，不斷出現新情況、新問題。3.全國人大每年開一次會，會期約在一至兩星期，全國人大常委會每兩個月召開一次會議，會期約一個星期。工作方式是集體行使職權，集體決定問題。這些因素決定了全國人大及其常委會對其專屬立法權領域的事項難以完全做到及時立法或修改。因此，為了及時應對復雜多變的情況，積極進行探索，發揮行政法規的靈活、迅速的優勢，建立授權制度是必要的。根據實際需要，全國人大及其常委會可以將其專屬立法權領域的部分事項授權國務院制定行政法規。立法法第九條規定：“本法第八條規定的事項尚未制定法律的，全國人民代表大會及其常務委員會有權作出決定，授權國務院可以根據實際需要，對其中的部分事項先制定行政法規，但是有關犯罪和刑罰、對公民政治權利的剝奪和限制人身自由的強制措施和處罰、司法制度等事項除外。”
國務院根據全國人大及其常委會的授權決定先制定的行政法規，經過實踐檢驗，制定法律的條件成熟時，國務院應當及時提請全國人大及其常委會制定法律。何謂“制定法律的條件成熟”？這是一個需要研究的問題。可以從以下幾個標準來掌握：第一，行政法規所規范的社會關系已經比較穩定，不是在急速的變化調整中。如我國的金融管理體制，經過改革開放以來的實踐和探索，逐步明確了中國人民銀行的職能，即作為國家的中央銀行，在國務院的領導下獨立執行貨幣政策，調控貨幣供應量，保持幣值穩定；對金融機構實施嚴格的監管，維護金融秩序，保證金融體系安全、有效地運行。因而在《中華人民共和國銀行管理暫行條例》的基礎上，全國人大制定了《中華人民共和國中國人民銀行法》。第二，行政法規所規定的措施和制度，經實踐檢驗是可行的，必需的，如1990年2月，國務院頒布了行政監察條例，多年的實施表明，條例規定的監察體制和監察措施是可行的。因此，在此基礎上，制定了行政監察法。第三，改革的方向比較明確具體。如我國的經濟體制改革，經過長時間的探索，最終把建立社會主義市場經濟體制作為改革目標，具體到國有企業改革，就是要建立現代企業制度。公司法正是根據經濟體制改革所確立的方向，在國務院有關部門頒布的《有限責任公司規范意見》、《股份有限公司規范意見》的基礎上而制定的。第四，各方面的意見比較一致。一般來說，爭論比較大的問題，往往是不太成熟的事項。如破產法，六屆全國人大常委會在審議時，爭議很大。特別是在產權不清、社會保障制度還不健全的情況，國有企業如何實施破產，確實有很多問題需要研究，因而破產法只能通過試行，破產法的實施情況也確實說明了這一點。
第五十七條 行政法規由國務院組織起草。國務院有關部門認為需要制定行政法規的，應當向國務院報請立項。
【釋義】本條是關于行政法規起草的規定。
本條的規定包括兩個方面的內容，即確定行政法規的制定項目和草案的組織起草工作。
一、立項
立項就是將制定行政法規的項目納入立法規劃或計劃，或者由國務院批準或者決定某一事項開展制定行政法規的工作。為了使行政法規的制定工作有計劃、有步驟、有目的地開展，使行政法規的制定工作科學化、系統化，制定行政法規應當先報請立項，立項權屬于國務院。
為了加強行政立法工作的計劃性，保證行政立法工作的有序開展，增強各個層次的立法活動的協調性，近年來，國務院制定和頒布了立法計劃。即對國務院在一定時間內的行政立法工作所作的設想和安排。目前主要是年度計劃和五年計劃。立法計劃的內容主要包括四個方面：一是指導思想、立法重點和預期目標；二是向全國人大及其常委會提出法律草案的項目；三是擬制定行政法規的項目；四是立法計劃的組織落實。立法計劃對于指導立法工作具有重要意義，它有利于明確立法工作的重點、難點、目標和任務，加強對立法工作的領導；有利于立法決策者、立法工作機構、立法工作人員以及其他有關方面，如專家學者，積極主動地開展工作，保證立法工作有條不紊地進行；有利于把立法和改革決策結合起來，使立法與社會關系協調發展，取得預期的社會效果；有利于保持立法工作的協調統一，防止重復立法和分散立法，降低立法成本，提高立法質量。
國務院的立法計劃一般由國務院的法制工作機構負責編制，其程序主要包括：1.立法項目的提出。立法項目一般由國務院所屬機構提出。提出立法項目，并不是簡單地提出一個立法題目，而是要在立法調研的基礎上，提出立法報告書。為什么對立法項目所要解決的主要問題必須通過立法來解決？現行法律、法規、規章對解決這些問題有無規定？該項立法的調整對象是什么？與相關法律、法規、規章是什么關系？該項立法的主要內容是什么，面臨哪些主要問題？立法時機是否成熟，何時可以出臺等問題作出回答和說明。2.匯總審查。政府法制工作機構對各部門提出的立法項目，從社會主義法律體系和行政管理的要求出發，分析、研究每個立法項目的必要性、可行性和出臺時機；分析各個立法項目之間、每個立法項目與現行立法之間的關系。然后，根據實際需要，按照輕重緩急，對需要立法的項目進行綜合平衡，編制出立法計劃。3.報請審批。由國務院法制工作機構報請國務院批準，由國務院對立法項目作出決策。
立項還有一種情況，就是在計劃之外臨時追加項目，對發展著的客觀形勢來說，計劃畢竟帶有局限性。為了適應不斷變化的新情況，根據需要可以追加新的立法項目。追加立法項目，既可以是國務院主動提出，也可以是國務院有關部門提出，報國務院批準。
編制立法計劃，既要根據改革開放和現代化建設的客觀要求，力爭使立法同改革進程相適應，又要根據實際可能，努力做到切實可行。凡是黨和國家對有關立法項目涉及的體制和方針政策已經確定或者實踐經驗基本成熟的，如鞏固、完善已出臺改革措施的立法項目；同已出臺的法律、法規相配套的立法項目；進一步完善有關行政管理體制的立法項目等，應當納入計劃，抓緊起草，盡快出臺。對改革尚不到位或者改革尚處于試點階段所涉及的立法項目，要充分考慮該項目的出臺時機和條件，待條件基本成熟后再納入計劃。同時，還應當突出重點，區分緩急，注意保持法律體系的協調、統一，堅持立、改、廢并重。
二、起草
即擬定行政法規條文草案和說明的活動。行政法規的起草，不同于起草一般的行政機關文件，它是實現行政法規制定權的重要步驟，并且關系到立法質量、行政法規的出臺進程，是一件十分重要而嚴肅的工作。因此，行政法規由國務院組織起草，即確定具體的起草單位，組成起草班子，確定起草的指導思想和原則。一般來說，不同的事項，由不同的單位承擔起草任務。從實際情況來看，部門性行政法規一般由業務主管部門承擔起草任務；涉及幾個部門的事項，由主要的主管部門牽頭，其他有關部門參加，共同承擔起草任務；綜合性、全局性的事項，由綜合性部門牽頭起草；有關政府法制建設的事項，由法制工作機構牽頭起草。為有效地開展起草工作，有時成立專門的起草班子，其名稱有的叫起草小組，有的稱起草辦公室；有的并無專門的起草班子，而是由一個部門具體負責。不論以何種方式組織起草工作，都要注意保持起草人員的合理結構。特別是對于一些重大、復雜的行政法規草案的起草，既要有法律專家，又要有其他方面的專家，如經濟、技術、管理專家；既要有從事實際工作的人員，又要有從事理論研究的人員；既要有領導決策人員，又要有從事具體研究工作的人員；既要有主管部門的人員，又要有相關部門的人員。以發揮各自的優勢，形成合力，完成起草工作。當然，對于一些比較簡單明確的事項，可以從簡處理。比較典型的行政法規草案的起草工作，一般包括以下幾個環節：
一是準備工作。起草任務確定之后，負責起草的人員即著手準備起草。準備工作包括了解立法目的、任務和要解決的實際問題；了解與立法事項有關的現行法律、法規和政策；了解立法事項的理論研究情況；了解立法事項的現實情況。在此基礎上，擬定起草計劃、步驟和方法等。
二是專題研討和調研。根據初步了解的情況，就立法事項擬定出調研提綱和研討專題。專題研討既可以在起草人員內部進行，也可以召開專題研討會，邀請有關專家、學者參加。專題調研可以采取請進來、走出去相結合的辦法。請進來就是請有關部門和單位的人員座談，了解情況；走出去就是到實際生活中調查了解立法事項的情況以及人民群眾的意見、要求和建議等。同時還要對國外的相關情況和做法進行研究，以資借鑒。確定需要立法解決的主要問題并提出可行的解決方案，是起草工作的關鍵環節，是草擬條文的前提和基礎。
三是擬定條文和起草說明。這個工作也可以分步進行，首先列出需要規定的問題，并按邏輯順序進行編排，形成合理的結構。隨后運用立法技術，科學表達需要規定的事項，形成草案試擬稿，在起草人員內部開展討論研究。經過初步修改完善，形成征求意見稿，發送各有關方面征求意見，然后再作進一步的修改完善。對于起草工作中的一些重大、敏感性問題，還應及時向上級請示報告，保持起草工作的正確方向。這其中的有些工作，并不是一次就能完成的，有的可能要進行多次，如內部討論、征求意見、請示報告等。
四是報請起草機關審批，形成正式的草案送審稿。由某一個部門單獨承擔起草任務的，由部門首長召開有關會議討論決定，如部務會議、委務會議、局務會議；由兩個或兩個以上部門承擔起草任務的，主辦單位討論決定之后，要送相關部門審查同意。起草機關在審查討論時，具體負責起草工作的負責人要對草案的主要內容、重要問題、處理辦法和不同意見予以匯報說明。
在起草行政法規草案過程中，要始終堅持以憲法和法律為依據，以黨的方針政策為指導，從全體人民的整體利益出發，從實際情況出發，充分發揚民主，正確把握改革開放的進程，科學合理地規范立法事項，使草案具有堅實的法律基礎、政策基礎、民意基礎，為其順利出臺創造條件。
第五十八條 行政法規在起草過程中，應當廣泛聽取有關機關、組織和公民的意見。聽取意見可以采取座談會、論證會、聽證會等多種形式。
【釋義】本條是關于行政法規草案在起草過程中征求意見的規定。
行政法規草案的起草和法律草案的起草一樣，在起草過程中要廣泛征求并聽取各方面的意見。我國是工人階級領導的以工農聯盟為基礎的人民民主專政的社會主義國家。人民是國家的主人，一切權力屬于人民。我國的國家性質決定，立法應當體現人民的意志，反映人民的意見、要求和建議。行政機關實行首長負責制，這是行政管理所必需的，同時也應看到，其決策的民主性較之權力機關有一定的差別；行政機關在行政管理中與行政相對人沖撞比較多，容易從方便管理的角度考慮和決定問題；行政機關聽取意見的渠道和方式還有待完善等。因此，行政法規在制定過程中充分發揚民主，廣泛聽取意見就顯得尤為必要。立法法對行政法規在起草過程中聽取意見，作了兩個方面的規定：
一是要廣泛地聽取各方面的意見，主要是有關機關、組織和公民。“兼聽則明，偏聽則暗”，全面聽取意見至關重要。既要聽取有關國家機關的意見，又要聽取行政相對人的意見；既要聽取本部門、本系統的意見，又要聽取其他部門和系統的意見；既要聽取領導的意見，又要聽取群眾的意見；既要聽取贊成意見，也要聽取反對意見。
二是可以采取多種形式聽取意見。主要方式有：
(一)座談會
即由起草機關邀請有關專家和部門、社會團體、企業事業組織的代表座談，就立法事項發表意見。為了使座談會收到較好效果，參加座談的人員要有一定的廣泛性、代表性、專業性，要為參加座談的人員提供有關背景資料，給予較充分的研究時間等。對于座談會的意見，應當歸納整理，逐條逐項進行研究。
(二)論證會
即邀請有關專家對草案內容，尤其是一些帶有技術性的問題的必要性、可行性和科學性進行研究論證，作出評估。研究論證并不必然得出支持性的結論，對于否定性的意見要聽得進去，要勇于面對、正視反對意見，并如實匯報。現在有些起草者把論證會當成部門利益的工具，論證的結論一概是必要可行，這就失去了論證的作用。參加論證的人員要堅持實事求是，做到客觀公正，認真履行職責，用自己的專業知識為立法服務。
(三)聽證會
聽證制度最初源于英美普通法中的自然公正原則。其基本含義有兩個：一是任何人不應成為自己案件的法官；二是任何人在受到懲罰或其他不利處分之前，應為之提供公正的申辯機會。其目的是保證司法公正。后來，這一原則推廣應用于立法和行政領域，形成了立法聽證制度和行政聽證制度。美國、日本實行比較廣泛的聽證制度。我國的聽證制度由行政處罰法首次引入。行政處罰法規定，“行政機關作出責令停產停業、吊銷許可證或者執照、較大數額罰款等行政處罰決定之前，應當告知當事人有要求舉行聽證的權利；當事人要求聽證的，行政機關應當組織聽證。”并對聽證的組織程序作了規定。這次立法法將聽證制度引入到立法過程中，拓寬了立法聽取意見的方式。在起草行政法規的過程中，要根據所涉項目的具體情況組織聽證。至于哪些事項必須舉行聽證會，聽證如何組織，聽證獲取的意見如何處理等，立法法并未規定，需要在實踐中進一步探索，由行政法規加以具體規定。
此外，還可以將草案印發各有關部門和單位，書面征求意見；將草案在報紙或者其他媒體上全文刊登，面向全社會征求意見。應當說聽取和征求意見并不是目的，更重要的是要研究、吸收這些意見，使起草工作更加符合客觀規律。因此，無論以哪種方式或方法獲取的意見，都應當認真加以研究。即使是不正確的意見，也應當如此，它可以從反面印證起草工作的正確與否。立法法對行政法規草案在起草過程中聽取意見的要求同樣也適用于行政法規草案的審查階段。
第五十九條 行政法規起草工作完成后，起草單位應當將草案及其說明、各方面對草案主要問題的不同意見和其他有關資料送國務院法制機構進行審查。
國務院法制機構應當向國務院提出審查報告和草案修改稿，審查報告應當對草案主要問題作出說明。
【釋義】本條是關于行政法規草案審查的規定。
起草機關完成起草任務之后，要依照一定的程序報送政府法制工作機構審查。為什么草案起草之后，還要報法制機構進行審查，而不直接報國務院決定？這主要是從國家全局出發，進一步研究審查草案的必要性和可行性，提高立法質量，保證法制統一，防止部門傾向。各部門在起草時，可能從本部門的工作考慮較多，在處理局部與全局、本部門和其他部門、行政相對人的關系時，客觀上受到一些局限；再加上起草者主觀和客觀上的原因，草案難免會有一些缺陷。法制機構統一審查，可以將立法失誤和缺陷加以避免和克服或減到最低程度。起草機關報送審查時，應當材料齊備。主要是：(一)草案及其說明。說明即對草案的起草過程、指導思想、草案的基本原則、對重要問題的處理辦法、不同意見的協商結果等問題所作的解釋和闡述。說明要有針對性，扼要地反映草案的主要內容。(二)各方面對草案主要問題的不同意見。反映不同意見一定要全面、客觀，不能故意隱瞞不同意見。(三)其他有關資料，包括論證材料、現狀分析、實施評估、理論分析等。審查的主要程序是：
一是了解情況。法制機構接到草案后，要根據草案性質和業務分工，確定具體負責審查的部門和人員。經辦人員著手進行審查時，首先要了解草案的有關情況。主要包括起草過程、草案的主要內容及條文的含義、對草案的主要不同意見、現行有關的法律、法規和方針政策、現實的基本情況、國外的相關情況等。了解情況可以采取請起草部門介紹情況、深入實際調查研究、書面收集有關資料等多種方式。
二是征求意見。審查者要想了解草案的矛盾和焦點，是否必要和可行，最好的辦法就是征求各方面的意見，從中發現問題。征求意見可以按照立法法關于在起草過程中征求意見的方式、方法和要求的規定辦理，也可以根據草案的具體情況采取其他更為靈活的方式，如電話征求意見、口頭征求意見、有針對性地征求個別部門的意見等。
三是協調分歧。對于有關部門之間存在的分歧較大的問題，審查機關應當進行協調。即由審查機關的領導或其上級領導主持，召集有關方面的人員，對草案的不同意見進行協商，形成解決方案。其目的是要使各方達成合理、合法的一致意見。做好協調工作，必須深入調查研究，掌握正確的方法。應當充分發揮民主，讓各方面充分發表意見，并提出理由和依據。在協商解決方案時，要思路開闊，準備多種解決方案，以便最終達成一致意見。同時，也要堅持原則，對事關法制統一的大問題，不能遷就。一般情況下，比較復雜的問題要經過多次協調才能解決。如果經過反復協調，有關部門仍不能取得一致意見，審查機關應在分析研究各方面意見、掌握各種情況的基礎上，提出解決方案，報請上級機關決斷。
四是審查修改。主要是審查草案是否具有憲法、法律依據或者授權依據；草案內容是否同憲法、法律相抵觸；是否同其他相關行政法規相銜接；是否符合黨的方針、政策；結構、條文和法律用語是否準確；條文內容是否科學、合理、可行；是否符合改革和發展的實際需要。對于一些重大復雜的問題，必要時還可以展開論證工作。在此基礎上對草案送審稿進行修改，并寫出審查結果報告。
政府法制機構對行政法規草案審查完畢后，向國務院提出審查報告和草案修改稿，提請國務院審議。法制機構提出的審查報告應當對草案的主要問題作出說明，其中既包括對主要內容的說明，也包括對有關不同意見的說明及協調結果，以提請國務院領導注意，作出決策。
第六十條 行政法規的決定程序依照中華人民共和國國務院組織法的有關規定辦理。
【釋義】本條是關于行政法規決定程序的規定。
行政法規的決定就是在認真研究的基礎上，由國務院對報送的行政法規草案決定是否修改、如何修改、是否通過。其程序依照中華人民共和國國務院組織法的有關規定辦理。國務院組織法是關于國務院的組成、會議制度、領導制度、工作中的請示報告制度和機構設置的原則的重要法律。其中第二條規定，“國務院實行總理負責制。總理領導國務院的工作。副總理、國務委員協助總理工作”。第四條規定，“國務院會議分為國務院全體會議和國務院常務會議。國務院全體會議由國務院全體成員組成。國務院常務會議由總理、副總理、國務委員、秘書長組成。總理召集和主持國務院全體會議和國務院常務會議。國務院工作中的重大問題，必須經國務院常務會議或者國務院全體會議討論決定。”一項行政法規的頒布，往往是一項新的管理制度或措施的誕生；行政法規在全國范圍內實施，具有普遍約束力，影響廣泛；有的還規定有處罰措施，涉及行政相對人的切身利益。因此，一般說來，制定行政法規都屬于國務院工作中的重大問題，都應當經國務院常務會議或者國務院全體會議討論決定。當然，個別行政法規草案，各方面意見比較一致,實踐經驗比較成熟，調整對象比較簡單，或者只對原有行政法規作少量條文修改，這類不屬于重大問題的草案，可以由國務院領導書面審批或者召開總理辦公會議決定。
國務院實行總理負責制，總理領導國務院的工作，副總理、國務委員協助總理工作。因此，在討論行政法規草案時，在充分發揚民主、聽取意見和建議的基礎上，由總理作出決策，決定是否修改、如何修改以及是否頒布實行。不實行少數服從多數的合議表決制。國務院常務會議或者全體會議討論通過行政法規，沒有嚴格的次數要求，多數情況下，一次會議即可通過；有的行政法規也可經過兩次或者兩次以上會議討論通過。
第六十一條 行政法規由總理簽署國務院令公布。
【釋義】本條是關于行政法規公布主體的規定。
公布是行政法規制定工作中的最后一道程序。行政法規和法律的制定一樣，在其通過之后，并不自然產生法律效力。因為這時的法律尚不為公眾知曉，不能發揮調整社會關系、規范人們行為的作用。要使法律得到遵守和執行，就必須將法律公之于眾。立法理論認為，法律必須公布，未經公布的法律，不具有法律效力，對公眾不具有約束力。因此，行政法規通過之后，要及時公布。
我國法律由國家主席簽署主席令予以公布，地方性法規由代表大會主席團或者常委會公告公布，規章由部門首長或者地方政府首長簽署公布。行政法規的公布權屬于總理。總理是國家最高行政機關的首長，領導和主持國家行政機關的工作。國務院組織法規定，國務院發布決定、命令和行政法規，向全國人民代表大會或者全國人民代表大會常務委員會提出的議案，任免人員，由總理簽署。
總理簽署公布行政法規，表明該項行政法規已經完成了立法程序，開始產生法律效力。總理公布行政法規，采取簽署國務院令的形式。國務院令的內容通常包括該行政法規的制定機關、通過日期和施行時間。
第六十二條 行政法規簽署公布后，及時在國務院公報和在全國范圍內發行的報紙上刊登。
在國務院公報上刊登的行政法規文本為標準文本。
【釋義】本條是關于行政法規公布載體的規定。
首先，行政法規的刊載要做到及時。一般來講，當天簽署的行政法規，應當馬上或者在第二天通過報紙和其他媒體刊登，以便讓有關機關準備實施，讓公民、法人和其他組織知曉，對自己的行為作出調整。有些行政法規是自公布之日起施行，這種情況下，及時公布更為重要。否則，難以發揮作用。
其次，行政法規的刊載要便于獲取。行政法規的公布載體有兩種：一是國務院公報，它是正式刊登國務院頒布的行政法規、各種決定、命令、行政措施、提出的議案、簽訂的條約和協定、人事任命以及其他國務院文件的法定刊物，具有權威性。其不足之處是出版周期較長，不便于及時獲取。二是全國范圍內發行的報紙，主要是人民日報。其優勢是每日出版，傳播范圍廣，迅速及時。但是，報紙作為一種新聞工具，并不具有刊登行政法規的法定義務，行政法規如不能在報紙上刊登，其及時傳播就會受到一定的限制，因此，要大力改進行政法規的刊載辦法。隨著信息技術的發展，還可以采取網上公布的方式，以便于獲取和查閱。
第三，行政法規的刊登應當做到準確。有些情況下，刊登行政法規的載體很多，有時多家報紙同時刊登，還有各種“匯編”、“全書”、“大全”等書籍收錄行政法規，但由于編輯校對工作不到位，各種文本之間出現不一致的情況時有發生，不夠嚴肅。為了便于執法和司法，必須明確標準文本。因此，立法法規定，在國務院公報上刊登的行政法規文本為標準文本。文本之間發生不一致時，應當以公報上刊登的文本為準。
